Gestaltungsmöglichkeiten der österreichischen EU-Ratspräsidentschaft im Rahmen der „Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“

Alexandra Dancasiu

 

Anlässlich des österreichischen EU-Ratsvorsitzes1) im 2. Halbjahr 2018 soll dieser Beitrag einen Überblick zu den rechtlichen Grundlagen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) liefern und hierbei die Aufgaben des Bundesministeriums für Landesverteidigung (BMLV) im Rahmen der Ratspräsidentschaft erläutern. Dies soll durch eine Gegenüberstellung der rechtlichen Verankerung der GSVP als auch der vorgegebenen Aufgaben des Ratsvorsitzes bewerkstelligt werden. Im ersten Teil des Artikels wird der rechtliche Rahmen für die GSVP, der Rat und in weiterer Folge der Ratsvorsitz erörtert. Im zweiten Teil wird die Frage „Quo vadis“ für den österreichischen Ratsvorsitz aufgegriffen. Derzeit steht die Umsetzung zahlreicher Verteidigungsinitiativen in der GSVP auf der EU-Agenda. Die Aufgaben im Rahmen der Ratspräsidentschaft lassen sich in zwei Stränge gliedern: Arbeitspräsidentschaft und nationalstaatliche Schwerpunkte. Im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft wird die weitere Umsetzung der GSVP und der verschiedenen Verteidigungsinitiativen erwartet, die vom Vorsitzland in der Rolle des sogenannten „Honest Broker“ bewerkstelligt werden soll. Perspektivisch zu betrachten ist das Schwerpunktprogramm des Vorsitzlandes, das den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, im Rahmen des Vorsitzes eigene, selbst gewählte Schwerpunkte in der EU-Agora vor- und im besten Falle auch voranzubringen. Das BMLV wählte diesbezüglich zwei Schwerpunktthemen für die GSVP aus: 1. Synergien und militärische Unterstützung für zivile Institutionen. 2. Stärkung der Resilienz am Westbalkan/Südosteuropa.
Sowohl aktuelle Themen der GSVP, die im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft behandelt werden, als auch die zwei selbst gewählten Schwerpunktthemen sollen im Artikel kurz dargestellt werden und somit die Frage „Quo vadis?“ in der GSVP zumindest für die Dauer der österreichischen Ratspräsidentschaft beantwortet werden.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) und der EU-Ratsvorsitz

Den inhaltlichen Rahmen für die in diesem Artikel angestrebte Auseinandersetzung mit dem österreichischen Ratsvorsitz bietet die GSVP. Wie eingangs erwähnt, dient der erste Teil des Artikels der Beschreibung der rechtlichen Grundlagen und institutionellen Verankerung der GSVP, ihren Entscheidungsträgern und damit einhergehend dem Handlungsspielraum sowie der Entscheidungsteilhabe der Mitgliedstaaten, insbesondere im Rahmen des EU-Ratsvorsitzes.

Rechtliche Grundlagen der EU

Bereits in den Anfängen der Vorläuferorganisationen der EU lässt sich eine politische Motivation erkennen, die über eine Wirtschaftsunion hinausgehen sollte. Tatsächlich ist die EU heute weit mehr als eine reine Wirtschaftsgemeinschaft und wird von vielen als eine Wertegemeinschaft verstanden, die auf Werten wie Freiheit, Demokratie und Achtung der Menschenrechte basiert und Grundfreiheiten sowie Rechtstaatlichkeit garantieren soll.2) Die rechtliche Grundlage für sämtliche Tätigkeiten der EU fußt auf den von den Mitgliedstaaten freiwillig und demokratisch vereinbarten EU-Verträgen.3) Als Verbund von derzeit 28 Mitgliedstaaten ist die EU aber ein wandelndes Gebilde, das sich mit der Zeit verändern und strukturell anpassen muss, um den Anforderungen ihrer Mitgliedstaaten und Herausforderungen der Zeit gerecht zu werden. Deshalb wurden im Laufe der vielen Jahre seit dem Bestehen der EU4) die Verträge des Öfteren im Zuge langwieriger Verhandlungen durch die Mitgliedstaaten erneuert.5)
Die letzte große Vertragsveränderung dieser Art kam in dem als Reformvertrag bekannten Vertrag von Lissabon zum Ausdruck. Seit Inkrafttreten des Vertrages am
1. Dezember 2009 bilden der Vertrag über die Europäische Union (EUV), der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) gemeinsam mit der Charta der Grundrechte der EU die primärrechtliche Grundlage der EU.6) Die rechtlichen Schranken für das Europarecht und europapolitisches Handeln gebieten somit diese Verträge. Hier sind auch die Zielsetzungen der EU, die für die EU-Institutionen geltenden Regeln, der Prozess der Entscheidungsfindung und die Beziehungen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten festgelegt. Neben dem Primärrecht bedarf es zur Ausübung der Zuständigkeiten der EU sogenannter Sekundärrechtsakte.7) Dabei handelt es sich um Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Beschlüsse, die von diversen EU-Organen8) wie dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission oder dem Rat erlassen werden können und dadurch die Ausübung von EU-Zuständigkeiten ermöglichen. Im institutionellen Gefüge der EU werden die allgemeinen politischen Prioritäten vom Europäischen Rat9) vorgegeben, in dem die EU-Staats- und Regierungschefs vertreten sind. Im Europäischen Parlament10) vertreten direkt gewählte Abgeordnete die europäischen Bürgerinnen und Bürger, in der Europäischen Kommission,11) deren Mitglieder von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt werden, werden die allgemeinen Interessen der EU gewahrt und im Rat12) verteidigen die Regierungen der Mitgliedstaaten die Interessen ihres Landes. Hier treten die Minister aus den Mitgliedstaaten zusammen, um Rechtsakte anzunehmen und die Politik in ihren Zuständigkeitsbereichen abzustimmen. Grundsätzlich spricht man immer nur von dem einen Rat, auch wenn oft der Anschein erweckt wird, dass es mehrere Räte gibt. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass der Rat je nach Thema in einer anderen Formation tagt. Insgesamt gibt es zehn Ratsformationen.13) Zwei weitere Institutionen spielen eine wichtige Rolle: der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH),14) er sorgt für die Einhaltung des EU-Rechts, und der Rechnungshof,15) der die Ausgaben der EU prüft.16)
Durch den Beitritt und die Übernahme des Acquis Communautaire überlassen Mitgliedstaaten in zahlreichen Belangen dem Europäischen Parlament und dem Rat als Gesetzgeber der EU die Kompetenz, Gesetzesvorhaben verbindlich für alle Mitgliedstaaten zu beschließen. Man spricht hier vom Prinzip der Supranationalität. Das bedeutet, dass in jenen Bereichen, die in die rechtliche Zuständigkeit der EU fallen, eine Verlagerung rechtlicher Zuständigkeiten von der nationalstaatlichen auf die EU-Ebene stattfindet. Hier kann die EU als überstaatliche Organisation für die Mitgliedstaaten verbindliche Richtlinien, Verordnungen und Beschlüsse fassen, selbst wenn nicht alle Mitglieder zustimmen. Schlüsselbereiche wie die GASP nehmen hier eine Sonderstellung ein.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

Sowohl die GASP als auch die GSVP sind im Titel V Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik des EUV geregelt. Titel V des EUV enthält die in Art. 21 ff. EUV genannten allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und zählt die GSVP gem. Art. 42 (1) EUV als integralen Bestandteil zur GASP. Im Titel V finden sich die Schlüsselbestimmungen für die EU-Verteidigungspolitik und folglich eine primärrechtliche Verankerung für die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die allgemeinen Bestimmungen des im Titel V Kapitel 1 und die Gemeinsamen Bestimmungen in Kapitel 2 Abschnitt 1 gelten für die GASP und die GSVP gleichermaßen. Die Zielsetzung für die GASP sieht ein hohes Maß der Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen vor:
„Die Zuständigkeit der Union in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erstreckt sich auf alle Bereiche der Außenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union, einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen kann.“ (Art. 24 (1)1. Abs. EUV).
Die GASP, und damit auch die GSVP, nimmt eine Sonderstellung in der EU ein. Diese rührt insbesondere aus den Sonderbestimmungen zum intergouvernementalen Entscheidungsverfahren in der GASP gem. Art. 24 (1) 2. Abs. EUV:
„Für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik gelten besondere Bestimmungen und Verfahren. Sie wird vom Europäischen Rat und vom Rat einstimmig festgelegt und durchgeführt, soweit in den Verträgen nichts Anderes vorgesehen ist. Der Erlass von Gesetzgebungsakten ist ausgeschlossen. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wird vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und von den Mitgliedstaaten gemäß den Verträgen durchgeführt. Die spezifische Rolle des Europäischen Parlaments und der Kommission in diesem Bereich ist in den Verträgen festgelegt. Der Gerichtshof der Europäischen Union ist in Bezug auf diese Bestimmungen nicht zuständig; hiervon ausgenommen ist die Kontrolle der Einhaltung des Artikels 40 dieses Vertrags und die Überwachung der Rechtmäßigkeit bestimmter Beschlüsse nach Artikel 275 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.“
Das supranationale Entscheidungsverfahren kommt in der GASP somit nicht zur Anwendung. Die bereits erwähnte Sonderstellung der GASP kommt damit im oben zitierten Art. 42 (1) 2. Abs. EUV im Sinne des intergouvernementalen Charakters zum Ausdruck. Man spricht hier auch vom Verfahren der Regierungszusammenarbeit. Außenpolitische Maßnahmen werden ausnahmslos einstimmig im Europäischen Rat oder im Rat getroffen. Mitgliedstaaten können einen Beschluss nicht nur im Wege eines Vetos blockieren, sondern auch eine konstruktive Enthaltung gem. Art. 31 (1) EUV im Zuge einer förmlichen Erklärung abgeben. In diesem Fall ist der betroffene Mitgliedstaat nicht verpflichtet, den Beschluss durchzuführen, akzeptiert jedoch, dass der Beschluss für die EU bindend ist. Dadurch blockiert der betroffene Mitgliedstaat die Entwicklungen der GSVP nicht und kann sich selbst von Verpflichtungen ausnehmen.
Eine weitere Sonderbestimmung der GASP findet sich hinsichtlich der Beschlussfassung. Im Bereich der GASP sind Gesetzgebungsakte im Sinne des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ausgeschlossen.17) Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, als die Hauptorgane des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens der EU,18) sind in der GASP kaum beteiligt. Dem Europäischen Parlament obliegen hier hauptsächlich Informations- und Auskunftsrechte.19) Die Zuständigkeit des EuGH erstreckt sich nicht auf den Politikbereich der GASP. Damit ist auch die Rechtsdurchsetzung durch den EuGH ausgeschlossen.
Die Weiterentwicklung und Umsetzung der GASP wird durch Leitlinien des Europäischen Rates oder Beschlüsse des Rates durchgeführt.20) In der GASP werden Beschlüsse einstimmig gefasst. Folglich hängt die Weiterentwicklung der GASP von den 28 Mitgliedstaaten und dem gemeinsamen politischen Willen aller ab. Die Sensibilität des Themenbereichs Außen- und Sicherheitspolitik macht deutlich, warum die Mitgliedstaaten ihr starkes Mitspracherecht im Bereich der GASP behalten wollten und konnten. Der Grundsatz der Einstimmigkeit soll einerseits die Unterstützung aller Mitgliedstaaten erreichen, führt aber nicht selten dazu, dass Beschlüsse überhaupt nicht zustande kommen. Die 28 Mitgliedstaaten adaptieren ihre nationalstaatlichen Positionen zu Gunsten einer gemeinsamen EU-Außenpolitik oftmals erst nach zahlreichen Verhandlungsrunden und durch diplomatisches Geschick. Die gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU hängt somit einzig und allein vom goodwill oder political will der Mitgliedstaaten ab. Wenn sich ein Mitgliedstaat allerdings nicht an Ratsbeschlüsse hält, wird er wohl kaum seine eigenen Interessen und nationalstaatlichen Positionen im Rahmen der GASP vertreten können. Denn auch wenn keine rechtlichen Konsequenzen drohen, so ist die Folge der politischen Isolation in diesem sensiblen Bereich Mahnung genug.
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
Wie oben bereits erwähnt, ist die GSVP21) integraler Bestandteil der GASP. Die besonderen Bestimmungen und Verfahren der GASP kommen grundsätzlich auch hier zur Anwendung, sofern in den Art. 42-46 EUV keine anderen Regelungen vorliegen. Im Rahmen der GSVP soll die Operationsfähigkeit der EU durch zivile und militärische Mittel der Mitgliedstaaten gewährleistet werden.22) Zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen soll die EU bei Missionen außerhalb der EU auf diese zivile und militärische Operationsfähigkeit zurückgreifen können. Das heißt also, dass die EU zivile und militärische Operationen im Rahmen der GSVP derzeit nur außerhalb der EU ansetzen kann.
Zum Aufgabenspektrum der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU im Rahmen von Missionen zählen gem. Art. 43 (1) EUV: „(…) gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung, Aufgaben der Konfliktverhütung und der Erhaltung des Friedens sowie Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Mit allen diesen Missionen kann zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittländer bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet“. Man spricht hier auch von den Petersberg-Plus-Aufgaben.23) Langfristig wird eine gemeinsame Verteidigungspolitik24) der Union angestrebt, die durch Einigung der Mitgliedstaaten in einigen Teilbereichen angestrebt wird.
Im Rahmen der sogenannten „irischen Klausel“ in Art. 42 (2) EUV wird auf den besonderen Charakter bestimmter Mitgliedstaaten Rücksicht genommen:
„Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfasst die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union. Diese führt zu einer gemeinsamen Verteidigung, sobald der Europäische Rat dies einstimmig beschlossen hat. Er empfiehlt in diesem Fall den Mitgliedstaaten, einen Beschluss in diesem Sinne im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu erlassen.
Die Politik der Union nach diesem Abschnitt berührt nicht den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten; sie achtet die Verpflichtungen einiger Mitgliedstaaten, die ihre gemeinsame Verteidigung in der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) verwirklicht sehen, und ist vereinbar mit der in jenem Rahmen festgelegten gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.“
Auf die irische Klausel wird nochmals in der Bestimmung zur gegenseitigen Beistandspflicht in Art. 42 (7) EUV hingewiesen. Damit wird insbesondere auf die Neutralität bestimmter Mitgliedstaaten Rücksicht genommen. Dem besonderen Charakter dieser Mitgliedstaaten wird damit sowohl in der irischen Klausel zur GSVP als auch in der wiederholten Nennung im Zuge der Beistandsklausel Rechnung getragen:
„Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.“ (Art. 42 (7) EUV)
Die Beistandspflicht tritt im Falle eines bewaffneten Angriffs nach den Regeln der GSVP automatisch ein und muss nicht erst geltend gemacht werden. Nichtsdestotrotz müssen die Mitgliedstaaten im Rat um Beistand ersuchen, so wie es auch 2015 Frankreich tat, als die Beistandsklausel im Zuge der Terrorangriffe aktiviert wurde.25) Die Verpflichtung zur solidarischen Hilfe besteht zwar, aber sie umfasst sowohl zivile als auch militärische Unterstützung. Eine militärische Unterstützung kann also erfolgen, ist aber nicht zwingend verpflichtend. Die jeweiligen Mitgliedstaaten bestimmen selbst den Umfang und die Mittel der Unterstützung. Durch den Hinweis auf die irische Klausel in der Beistandsklausel wird selbst den neutralen Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, sich an der GSVP zu beteiligen und gleichzeitig ihre Neutralität zu wahren.26)
Zu den weiteren Bestimmungen in der GSVP zählen die Beitragsaufforderung an die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der vom Rat festgelegten Ziele durch Beitragsleistung ziviler und militärischer Fähigkeiten der Mitgliedstaaten,27) sowie die Verpflichtung zur schrittweisen Verbesserung militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten.28) Kosten des zivilen Krisenmanagements im Rahmen von GSVP-Missionen werden gem. Art. 41 (1)
EUV aus dem EU-Budget finanziert, nicht so Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen. Mit dem Athena-Mechanismus wurde 2004 ein eigener Finanzierungsmechanismus für das militärische Krisenmanagement im Rahmen der GSVP-Operationen eingerichtet.29) Nach dem Athena-Mechanismus werden Kosten durch militärisches Krisenmanagement im Rahmen der GSVP-Operationen nach dem Grundsatz „costs lie where they fall“ vom jeweiligen Mitgliedstaat getragen und sogenannte common costs gemeinsam verrechnet.30)
GSVP Beschlüsse werden genauso wie in der GASP grundsätzlich einstimmig beschlossen und sehen auch die Möglichkeit der konstruktiven Enthaltung vor. Dies ist zum Beispiel im Rahmen des Athena-Mechanismus entscheidend, wenn ein Mitgliedstaat nicht mitzahlen möchte. Ein grundsätzliches Opt-out von dem militärischen Krisenmanagement im Rahmen von GSVP-Operationen ist ebenfalls möglich und wurde von Dänemark gewählt.
Weitere wesentliche Maßnahmen der GSVP zur Stärkung der EU-Operationsfähigkeit sind die zur Krisenreaktionsfähigkeit vorgesehenen, wenn auch noch nie eingesetzten, Battlegroups31) sowie die zur Verbesserung der Fähigkeitenentwicklung der Mitgliedstaaten eingerichtete Verteidigungsagentur32) (European Defence Agency, EDA) und die 2017 gegründete, aber bereits im EUV primärrechtlich verankerte Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO).33)
Entscheidungsträger der GSVP und der EU-Ratsvorsitz
Die Sonderstellung der GASP mitsamt dem intergouvernementalen Charakter lässt sich nicht nur anhand der Beschlussfassungsbestimmungen erkennen, sondern kommt auch in den hier eigens für die GASP und GSVP vorgesehenen Vorbereitungsgremien und Entscheidungsträger zum Ausdruck. Diese werden hier in weiterer Folge vorgestellt.
Allen voran ist das Amt der Hohen Vertreterin oder des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik34) (HV) zu nennen. Die Aufgaben der HV können als eine Art Schnittstelle zwischen Geschäftsführerin der GASP und dem Posten des Außenministers der EU verstanden werden.35) Seit 2014 übt Federica Mogherini dieses Amt aus. Zwar leitet die HV die GASP und hat ein Vorschlagsrecht hinsichtlich der zu behandelnden Themen, allerdings kann sie nur soweit tätig werden, wie ihr vom Europäischen Rat oder Rat die dazu nötigen Befugnisse eingeräumt werden.36) In der Erfüllung der zahlreichen Aufgaben wird die HV durch den ihr unterstehenden Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD)37) unterstützt.38)
Das Thema der GASP, und damit auch der GSVP, wird im Rat für Auswärtige Angelegenheiten behandelt. Beschlüsse zur GASP und GSVP werden grundsätzlich von den Außenministern gefasst.39) Der Rat für Auswärtige Angelegenheiten kann allerdings auch in der Formation der Verteidigungsminister tagen.
Bevor sich die Mitgliedstaaten im Rat für Auswärtige Angelegenheiten einstimmig einigen (können), werden die Themen der GASP zuvor in besonderen Vorbereitungsgremien besprochen und verhandelt. Das wichtigste Arbeitsgremium in der GASP stellt das Politische und Sicherheitspolitische Komitee40) (PSK) dar. Auch hier spiegelt sich der intergouvernementale Charakter der GASP wider. Entscheidungen im PSK kommen im Regelfall einstimmig zustande und werden von den PSK-Botschaftern der Mitgliedstaaten gefasst. Das PSK tritt grundsätzlich zweimal pro Woche zusammen, um aktuelle Entwicklungen zu besprechen und Entscheidungen im Rahmen der vom Rat übertragenen Befugnisse zu treffen. Das PSK verfolgt die internationale Lage in den Bereichen der GASP und trägt auf Ersuchen des Rates, der HV oder von sich aus durch an den Rat gerichtete Stellungnahmen zur Festlegung der Entwicklungen und Maßnahmen im Rahmen der GASP bei. Ferner überwacht es die Durchführung vereinbarter Politiken. Unter der Leitung des Rates und der HV nimmt das PSK die politische Kontrolle und strategische Leitung von Krisenbewältigungsoperationen im Sinne des Art. 43 EUV wahr. Der Rat kann das PSK für den Zweck und die Dauer einer GSVP-Operation zur Krisenbewältigung, die vom Rat festgelegt werden, ermächtigen, geeignete Beschlüsse hinsichtlich der politischen Kontrolle und strategischen Leitung der Operation zu fassen. Der Vorsitz im PSK wird von einem von der HV bestimmten Mitarbeiter des EAD geführt.41) Wenn ein GASP- und GSVP-Thema einmal im PSK von den Botschaftern einstimmig beschlossen wurde, wandert es zur rein formalen Absegnung in den Ausschuss der Ständigen Vertreter42) (AStV). Der AStV ist aber kein Entscheidungsorgan der EU.
In der militärischen GSVP sind vor allem noch folgende Vorbereitungsgremien zu nennen, die dem PSK zuarbeiten und die militärpolitische Entscheidungsgrundlage liefern: Das sind einerseits der Militärausschuss der Europäischen Union43) (European Union Military Committee, EUMC) und andererseits der Militärstab der Europäischen Union44) (European Union Military Staff, EUMS).
Der Militärausschuss ist das höchste militärische Gremium der EU und berät das PSK in militärischen Fragen. Der Militärausschuss besteht aus den Generalstabs­chefs, vertreten durch ihre militärischen Repräsentanten in Brüssel, und wird vom permanenten Chairman des EUMC geleitet. Auch in diesem Gremium gibt es keinen rotierenden Vorsitz, sondern einen gewählten permanenten Vorsitzenden. Er pflegt die Beziehungen zu anderen internationalen Organisationen, wie der NATO, und den Drittstaaten. Er nimmt außerdem die militärische Leitung von Operationen wahr und leitet den Militärstab im EAD militärisch an. Der Vorsitzende nimmt an Sitzungen des PSK, des NATO-Militärausschusses und des Rates teil, sofern ein militärisches Thema auf der Agenda steht.45)
Der Militärstab ist Teil des Europäischen Auswärtigen Dienstes und fungiert als Schnittstelle zwischen EAD und den militärischen Interessen der Mitgliedstaaten, die im EUMC vertreten werden. Zu seinen Aufgaben gehören die Frühwarnung, Lagebeurteilung und strategische Planung im Sinne der Petersberg-Plus-Aufgaben. Da die militärischen Empfehlungen vom EUMS vorbereitet werden, um dann im Rahmen des EUMC besprochen zu werden, wird der EUMS auch als der „Arbeitsmuskel“ der GSVP bezeichnet.46) Weisungen an den Militärstab werden sowohl vom EUMC, vom permanenten Chairman als auch von der HV erteilt.
Mit dem Lissabon-Vertrag wurden zwei Regelungen zur Wahrung der organisatorischen und EU-politischen Kontinuität eingeführt, da diese zuvor durch die alle sechs Monate rotierende Ratspräsidentschaft gefährdet schien. Neben dem permanenten Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten durch die HV, soll dies durch den sogenannten Dreiervorsitz47) (auch Trio48) genannt) gewährleistet werden. Hier arbeiten je drei aufeinander folgende Mitgliedstaaten, die den Vorsitz innehaben, nun in Dreiergruppen eng zusammen. Der Dreiervorsitz formuliert langfristige Ziele und erarbeitet ein gemeinsames Achtzehnmonatsprogramm (auch Trio-Programm) zu Themen und den wichtigsten Fragen, mit denen sich der Rat im betreffenden Zeitraum befassen wird. Auf Grundlage dieses Programms stellt jedes der drei Länder sein eigenes detaillierteres Sechsmonatsprogramm auf.49) Der inhaltliche Bogen ist damit für das Sonderprogramm gewissermaßen vorgegeben und soll für eine inhaltliche Kontinuität sorgen. Die Aufgaben des Vorsitzes werden außerdem in enger Abstimmung mit dem Präsidenten des Europäischen Rates, seit 2014 Donald Tusk, und der HV Mogherini durchgeführt. Dabei soll der Ratsvorsitz eigentlich die Arbeit des Präsidenten und der HV unterstützen und kann unter Umständen mit der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben im Namen der HV betraut werden, beispielsweise mit der Vertretung des Rates für Auswärtige Angelegenheiten vor dem Europäischen Parlament oder mit der Leitung von Tagungen des Rates für Auswärtige Angelegenheiten. Der Vorsitz wird zusätzlich vom Generalsekretariat des Rates unterstützt. Dieses arbeitet sowohl dem Europäischen Rat und dem Rat als auch dem jeweiligen Ratsvorsitz und der übrigen Ausschüsse und Arbeitsgruppen des Rates zu.50)

Aktuelle Entwicklungen in der GSVP

Nach Einführung der ESVP folgte im Jahr 2003 mit der EU-Sicherheitsstrategie European Security Strategy – „A secure Europe in a better world“ eine erste EU-Vision für eine gemeinsame Verteidigungspolitik. Die Herausforderungen für ein sicheres Europa und das Sicherheitsempfinden und -bedürfnis der EU-Bürger haben sich seitdem aber stark verändert. Ein zweites solches Strategiedokument folgte 2016 in Form der EU-Globalstrategie, die diesen atmosphärischen Wandel im Bereich EU-Außen- und Sicherheitspolitik zum Ausdruck brachte.51) Die von der HV Mogherini vorgelegte und vom Europäischen Rat angenommene Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik (EU-Globalstrategie) 2016 betont die Notwendigkeit einer stärkeren Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in der GASP und GSVP. In der EU-Globalstrategie wurden unter anderem Maßnahmen genannt, die im Grunde bereits primärrechtlich im Titel V EUV verankert, allerdings mangels politischer Umsetzung noch nicht realisiert waren. Neuer Wind in der Entwicklung der GSVP kam nicht zuletzt durch den Brexit. Der Antrag Großbritanniens 2017, aus der EU auszusteigen, sorgte für großes Aufsehen und Sorge um das weitere Bestehen der EU. Seit der formalen Einleitung des Brexit gewann die GSVP allerdings mehr Dynamik. Konkrete Maßnahmen der EU-Globalstrategie wurden mittlerweile beschlossen, die zuvor aufgrund der absehbaren Blockade Großbritanniens keine Unterstützung gefunden hatten. Im Rahmen des sogenannten Verteidigungspakets52) der EU 2017 folgten gleich drei militärpolitische Initiativen auf Grundlage der EU-Globalstrategie: (1) der EU-Globalstrategie Umsetzungsplan (Umsetzungsplan), (2) der Europäische Verteidigungsaktionsplan (European Defence Action Plan, EDAP) der Europäischen Kommission und (3) die EU-NATO-Erklärung zur verstärkten Zusammenarbeit.53)
Ein Überblick über EU-weite Verteidigungsausgaben und Investitionen in den Bereichen Forschung und Entwicklung soll durch jährliche Erhebungen im Rahmen von der Koordinierten Jährlichen Überprüfung im Verteidigungsbereich (Coordinated Annual Review on Defence, CARD) bewerkstelligt werden. Dadurch erhofft man sich mehr Transparenz hinsichtlich der europäischen Verteidigungsfähigkeiten, eine stärkere politische Wahrnehmung dieser Thematik auf EU-Ebene und kohärenteres Vorgehen bei der Planung der Verteidigungsausgaben. Fähigkeitslücken sollen durch CARD leichter festgestellt werden und im Rahmen von engeren Verteidigungskooperationen wie z. B. PESCO und dem EDAP effizienter und vor allem auch kostengünstiger behoben werden. Eine besondere Rolle kommt hierbei auch der Europäischen Verteidigungsagentur zu, die als Bindeglied zwischen Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission CARD koordinieren soll. CARD soll als Maßnahme vor allem dazu beitragen, die nationalen Entwicklungspläne für Fähigkeiten im Verteidigungsbereich zu beschreiben, Defizite aufzuzeigen und Herausforderungen zu identifizieren.54)
Eine verstärkte Zusammenarbeit in Verteidigungsfragen soll auch durch die im Dezember letzten Jahres errichtete PESCO gefördert werden.55) Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit56) galt lange Zeit als die Sleeping Beauty57) der GSVP, da ihre Umsetzung so lange auf sich warten ließ. Bereits 2009 wurde PESCO mit dem EUV eingeführt. Die rechtlichen Grundlagen für PESCO finden sich in Art. 42 (6) EUV, Art. 46 EUV und dem Protokoll 10 zum EUV. Die Zielbestimmungen finden sich in Art. 1 im Protokoll 10:
An der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit nach Artikel 42 Absatz 6 des Vertrags über die Europäische Union kann jeder Mitgliedstaat teilnehmen, der sich ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon verpflichtet,
a) seine Verteidigungsfähigkeiten durch Ausbau seiner nationalen Beiträge und gegebenenfalls durch Beteiligung an multinationalen Streitkräften, an den wichtigsten europäischen Ausrüstungsprogrammen und an der Tätigkeit der Agentur für die Bereiche Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten, Forschung, Beschaffung und Rüstung (Europäische Verteidigungsagentur) intensiver zu entwickeln und
b) spätestens 2010 über die Fähigkeit zu verfügen, entweder als nationales Kontingent oder als Teil von multinationalen Truppenverbänden bewaffnete Einheiten bereitzustellen, die auf die in Aussicht genommenen Missionen ausgerichtet sind, taktisch als Gefechtsverband konzipiert sind, über Unterstützung unter anderem für Transport und Logistik verfügen und fähig sind, innerhalb von 5 bis 30 Tagen Missionen nach Artikel 43 des Vertrags über die Europäische Union aufzunehmen, um insbesondere Ersuchen der Organisation der Vereinten Nationen nachzukommen, und diese Missionen für eine Dauer von zunächst 30 Tagen, die bis auf 120 Tage ausgedehnt werden kann, aufrechtzuerhalten.“
An PESCO beteiligen sich alle Mitgliedstaaten außer drei Ländern58) (Dänemark, Malta und Großbritannien). Die teilnehmenden Mitgliedstaaten haben sich auf eine anfängliche Liste von 17 Projekten59) geeinigt, die im Rahmen von PESCO durchgeführt werden sollen. Diese Projekte erstrecken sich auf die Schwerpunkte Ausbildung, Fähigkeitenentwicklung und operative Einsatzbereitschaft im Bereich der Verteidigung. Zielsetzung von PESCO ist es, die europäische Verteidigungszusammenarbeit effizienter und leistungsfähiger zu machen und Kapazitäten zu entwickeln. Das Hauptaugenmerk wird auf die operative Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, die Inter­operabilität und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Verteidigungsindustrie gelegt. Sollte ein teilnehmender Mitgliedstaat die Kriterien nicht (mehr) erfüllen können, kann die Teilnahme des betroffenen Staates gem. Art. 46 (4) EUV von PESCO ausgesetzt werden. Zwar hat dies keine weiteren Konsequenzen für die generelle Teilnahme des betreffenden Mitgliedstaates an der GSVP, aber es wäre eine Frage der Reputation und Glaubwürdigkeit. Außerdem stellt sich nach einem solchen Gesichtsverlust die Frage, inwieweit ein „suspendierter“ Mitgliedstaat seine verteidigungspolitischen Interessen in anderen Bereichen der GSVP vorbringen kann. Der intergouvernementale Charakter der GSVP kommt bei PESCO auch dadurch zum Ausdruck, dass die von den teilnehmenden Mitgliedstaaten eingegangenen Verpflichtungen verbindlich sind, die Teilnahme an PESCO aber nach wie vor freiwillig ist. Für die Beschlussfassung sind weiterhin die beteiligten Mitgliedstaaten zuständig. Deshalb wird es auch in Zukunft den teilnehmenden Mitgliedstaaten vorbehalten bleiben, wie viel sie in welche Bereiche investieren und ob sie ihr Personal in den Einsatz schicken wollen.60) Durch die Teilnahme an PESCO sollen gemeinsame Projekte und Investitionen im Verteidigungsbereich vorangetrieben werden, für die auch Förderungen aus dem Europäischen Verteidigungsfonds (European Defence Fund, EDF) fließen sollen. Damit stellt der EDF auch EU-Gelder für PESCO in Aussicht. Für Österreich und österreichische Unternehmen könnten dadurch Förderungen fließen.61) Die Idee des EDF geht auf den EDAP der Europäischen Kommission zurück. Der EDF soll als weitere Verteidigungsinitiative und Anreiz für Mitgliedstaaten dienen, sich an einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu beteiligen. Der EDF soll mit insgesamt 13 Mrd. EUR ausgestattet werden, um die Verteidigungsforschung mit 4,1 Mrd. EUR und Fähigkeitenentwicklung durch Kofinanzierung von Investitionen der Mitgliedstaaten mit 8,9 Mrd. EUR zu fördern. Durch den Fonds wird die EU zu einem der größten vier Investoren in Verteidigungsforschung und -technologie in Europa. Er dient als Katalysator für eine innovative und wettbewerbsfähige industrielle und wissenschaftliche Basis.62)
Vor diesem Hintergrund sind die derzeitigen Bemühungen im Bereich der verstärkten Zusammenarbeit in Verteidigungsfragen vielversprechend. Skepsis an einer voranschreitenden GSVP besteht dahingehend, da aufgrund des intergouvernementalen Charakters der GSVP die Entscheidungsfindung durch Veto eines Mitliedstaates leicht blockiert werden kann. Ansonsten droht das Schicksal anderer GSVP-Instrumente wie der EU-Battlegroups, die zwar gegründet, aber letztendlich nie eingesetzt wurden.63) Insofern müssen sich die derzeitig laufenden Verteidigungsinitiativen erst beweisen. Die theoretische Kohärenz aus Fähigkeitenerhebung durch CARD, engere Zusammenarbeit in wesentlichen Verteidigungsbereichen durch PESCO und die Bereitstellung finanzieller Mittel durch den EDF zur Förderung der Forschung, Entwicklung und Beschaffung hat jedenfalls die Aufmerksamkeit anderer Länder und globaler Akteure auf sich gezogen, und es liegt nun an der HV Mogherini und den Mitgliedstaaten, den Verteidigungsinitiativen Leben einzuhauchen. Ob es die EU im Verteidigungsbereich schaffen wird, sich weiterhin als einer der globalen Akteure zu etablieren, wird schließlich auch davon abhängen, ob die Mitgliedstaaten bereit sind, die GSVP und die Ziele der EU-Globalstrategie in die Tat umzusetzen, sich politisch einigen können und entsprechende Budgets für die Umsetzung der Initiativen aufgestockt werden.

Der österreichische Ratsvorsitz im Bereich der GSVP

Mit dem Motto „Europa, das schützt“64) übernimmt Österreich die Rolle des Vorsitzes und unterstützt die aktuellen Entwicklungen der EU-Agenda. Nach 1998 und 2006 hat Österreich damit seit 1. Juli 2018 nun zum dritten Mal die Ratspräsidentschaft inne. Die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten neuen Bestimmungen über Dreiervorsitz, Achtzehnmonatsprogramm und der Rolle der HV kommen für Österreich im Rahmen der Vorsitzführung erstmalig zur Anwendung. Für die österreichische Ratspräsidentschaft im Bereich der GSVP wird hier eine weitere Aufgabe der HV schlagend, nämlich der gem. Art. 18 (3) EUV vorgesehene permanente Vorsitz der HV im Rat Auswärtige Angelegenheiten. Im Regelfalle rotiert der Vorsitz im Rat und den Vorbereitungsgremien und wird im Turnus alle sechs Monate gewechselt.65) Während dieser sechs Monate plant und leitet der Vorsitz die Sitzungen und Tagungen auf allen Ebenen des Rates und sorgt im Rat für die Kontinuität der EU-Agenden. Formelle Tagungen des Rates finden in Brüssel und Luxemburg statt. Informelle Tagungen und Veranstaltungen werden hingegen im Vorsitzland abgehalten, um über Initiativen zu beraten, die mit einem bestimmten Themenbereich oder einer bestimmten Ratsformation zusammenhängen.66)
Im Bereich der GASP kommt hier eine Sonderbestimmung zur Anwendung, denn im Rat für Auswärtige Angelegenheiten rotiert der Vorsitz nicht. Stattdessen wird der Vorsitz trotz wechselnder Ratspräsidentschaft stets von der HV geführt. Dies bedeutet auch für den österreichischen Vorsitz, dass im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik die Rolle der Vorsitzführung im Rat für Auswärtige Angelegenheit von der HV Mogherini geführt wird.67)
Die Themen der GASP und GSVP werden in Österreich hauptsächlich von zwei Ministerien behandelt, federführend vom Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres (BMEIA) und vom BMLV. Als Vorsitzland des Rats plant und leitet Österreich die Treffen des Rates in den unterschiedlichen Formationen und diverse Vorbereitungsgremien. Im militärpolitischen Bereich der GSVP sind dies vor allem die in Österreich stattfindende informelle Ratstagung im Format der Verteidigungsminister im August und ein informelles Treffen der Verteidigungspolitischen Direktoren im Juli, die vom BMLV geplant und geleitet werden. Weitere Treffen, Veranstaltungen und Expertenkonferenzen, die nicht Teil des offiziellen Tagungskalenders sind, fallen unter das Schwerpunktprogramm des Vorsitzes und werden auf Initiative des Vorsitzlandes konzipiert und organisiert.
Zusätzlich erfolgt eine organisatorische Koordination mit dem Nachfolgeland Rumänien. Die Vorsitzländer sind bemüht, den Ratsvorsitz organisatorisch an das nächste Vorsitzland und zudem inhaltlich an das nächste Land des gemeinsamen Dreiervorsitzes nahtlos zu übergeben. Die gesamtstaatliche politische Entwicklung wird durch das Regierungsprogramm 2017-202268) vorgegeben. Österreichs Position und thematische Auseinandersetzung mit der GASP und GSVP finden somit insbesondere im Regierungsprogramm ihre politischen Wurzeln und kommen diesbezüglich in den Schwerpunktthemen zum Ausdruck.
Inhaltlich lässt sich der Ratsvorsitz in zwei Aufgabenstränge unterteilen: einerseits die Bearbeitung der aktuellen Entwicklungen durch die Arbeitspräsidentschaft und andererseits die nationalstaatlichen Schwerpunkte. Die im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft zu behandelnden GSVP-Themen werden von der HV im Zuge der weiteren Umsetzung der EU-Globalstrategie69) aus dem Jahr 2016 vorgegeben. Weiters bleibt es jedem Mitgliedstaat vorbehalten, im Rahmen des Schwerpunktprogramms nationalstaatliche Akzente zu setzten, die durchaus Impuls­charakter haben und somit neue Ideen anstoßen können.70) In weiterer Folge werden diese zwei Arbeitsstränge, d.h. Arbeitspräsidentschaft und Schwerpunktprogramm, der österreichischen Ratspräsidentschaft mit konkretem Fokus auf Aufgaben des BMLV dargestellt.

Aktuelle Entwicklungen in der GSVP und der österreichische Vorsitz

Während des österreichischen Ratsvorsitzes werden sowohl die Verhandlungen über das Austrittsabkommen Großbritanniens samt Regelungen zur Übergangsphase und politischer Erklärung zum zukünftigen Verhältnis mit der EU als auch die Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen nach 2020, samt Verteidigungsfonds, geführt. Auch die Europawahlen 2019, bei denen das Europäische Parlament gewählt wird, zeichnen sich bereits in verschiedenen Diskussionen als wichtiges Thema ab.
Im Bereich der GSVP wird der Vorsitz von der HV Mogherini geführt. Während der sechsmonatigen Ratspräsidentschaft wird Österreich im Bereich der GSVP somit keinen tatsächlichen Ratsvorsitz führen. Im Rahmen des Ratsvorsitzes in der GSVP wird Österreich als Vorsitzland die informellen Veranstaltungen in Österreich planen und leiten. Dabei kommt dem Vorsitz als ehrlicher und neutraler Vermittler die Rolle des Honest Broker im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft zu. Als solcher wird von Österreich als dem Vorsitzland erwartet, dass dieses für eine allgemeine, aktive Fortsetzung der aktuellen GSVP-Themen eintritt, Vorbildwirkung entfaltet und aktiv an den aktuellen Themenbereichen mitwirkt, sofern dies mit den nationalstaatlichen Positionen vereinbar ist.
Für das BMLV liegt im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft der Fokus auf der weiteren Umsetzung der EU-Globalstrategie, die während der informellen Tagungen, wie z.B. dem informellen Verteidigungsministertreffen, in Österreich diskutiert wird. Hier werden voraussichtlich folgende Verteidigungsinitiativen im Vordergrund stehen: PESCO, CARD, der EDF und Folgemaßnahmen der EU-NATO-Deklaration. Zudem wird während der österreichischen Ratspräsidentschaft der Verordnungsvorschlag zum EDF in einer Ad hoc-Ratsarbeitsgruppe von den Mitgliedstaaten verhandelt. Den Vorsitz führt hier das BMLV und gestaltet somit zum ersten Mal einen Verordnungsentwurf mit.
PESCO, CARD und EDF sind komplexe Verteidigungsinitiativen. Alle genannten Initiativen befinden sich bereits in der Umsetzungsphase und sollen einander ergänzen. Die Koordinierung der zahlreichen Initiativen zwischen den unterschiedlichen Institutionen der EU, aber auch der Mitgliedstaaten untereinander, stellt derzeit die größte Herausforderung für die GSVP dar. Um Doppelgleisigkeiten zu verhindern, muss hier besonders auf eine Kohärenz der verschiedenen Initiativen geachtet werden, eine Aufgabe, die bei der HV Mogherini und nicht beim Vorsitzland Österreich liegt.71) Während des österreichischen Ratsvorsitzes werden die genannten Initiativen jedenfalls weiter verhandelt und umgesetzt.
Österreichs Schwerpunktthemen für den Vorsitz im Bereich der GSVP72)
Das Achtzehnmonatsprogramm, die EU-Globalstrategie und das nationale Regierungsprogramm73) bilden den normativen Rahmen für die österreichischen Schwerpunkte und in weiterer Folge für das BMLV. Für das BMLV wurden somit folgende zwei GSVP Schwerpunktthemen für den Ratsvorsitz gewählt: 1. Synergien und militärische Unterstützung für zivile Institutionen. 2. Stärkung der Resilienz am Westbalkan/Südosteuropa. Und zusätzlich wird der Punkt Verteidigungsforschung „The European Defence Fund - driving factor for Defence Research and Innovation“ im Rahmen einer Veranstaltung thematisiert.
Das Thema Synergien und militärische Unterstützung für zivile Institutionen soll im Rahmen einer Expertenkonferenz behandelt werden.74) Entsandte Vertreterinnen und Vertreter der Verteidigungsministerien der Mitgliedstaaten diskutieren hier die zentralen Herausforderungen für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit Fokus auf das Thema EU-Außengrenzschutz auf europäischer Ebene. Diese werden vor allem in den Bereichen irreguläre Migrationsströme, Konflikte im Umfeld Europas und Terrorismus gesehen.
Der in der GSVP und speziell in der EU-Globalstrategie vertretene integrierte Ansatz (integrated approach) zielt bei der Operationsfähigkeit der EU auf eine Kombination aus zivilen und militärischen Mitteln zur Stabilisierung von Krisenregionen und den EU-Nachbarregionen ab. Bislang fanden sogenannte „militärische Assistenzen“ überwiegend auf nationaler Ebene vereinzelter Mitgliedstaaten, wie auch in Österreich durch die Assistenzeinsätze des Bundesheers,75) statt. Solche Assistenzen werden bereits bei hybriden Bedrohungen wie irregulärer Migration, Terrorismus und zur Bewachung von Objekten kritischer Infrastruktur eingesetzt. Diese nationalstaatlichen Beispiele sollen im Rahmen der österreichischen Ratspräsidentschaft auch auf EU-Ebene diskutiert werden. Internationale Assistenzeinsätze des Österreichischen Bundesheers fanden zum Beispiel bilateral 2016 in Ungarn statt. Um Versorgungstransporte für Flüchtlinge zu ermöglichen, errichteten Bundesheer-Pioniere hier Straßen im Grenzgebiet zu Serbien. Damit unterstützte das Österreichische Bundesheer den Schutz der EU-Außengrenzen.76) Zudem organisierte das Österreichische Bundesheer 2017 in Allentsteig eine internationale Grenzschutzübung COOPSEC17 (Cooperative Security 17) zum Training des Einsatzes und von Unterstützungsleistungen im Rahmen einer zivil-militärischen Grenzmanagementoperation.77) Da Österreich selbst das Assistenzmodell anwendet und hier Erfahrungswerte vorzeigen kann, bietet sich eine offene Diskussion potenzieller zukünftiger militärischer Aufgaben im Rahmen von EU-Assistenzeinsätzen zur Unterstützung ziviler Institutionen wie der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (European Border and Coast Guard Agency, FRONTEX), unter österreichischer Federführung durchaus an. Die Zusammenarbeit zwischen zivilen und militärischen Institutionen ist aufgrund einer Vermengung von Aufgaben der inneren und äußeren Sicherheit innerhalb der EU allerdings nicht unumstritten. Die Expertenkonferenz soll hier dem Ziel dienen, einen konstruktiven Diskussionsbeitrag im Rahmen des Vorsitzes zu liefern und eine erste Diskussion rund um das Thema zivil-militärische Kooperationsmöglichkeiten, rechtlicher und politischer Natur, anzustoßen.
Das zweite Hauptthema des BMLV widmet sich einem regionalen Fokus und soll als solcher die Stärkung der Resilienz am Westbalkan/Südosteuropa behandeln. Auch hier wird das BMLV-Schwerpunktthema im Rahmen einer Expertenkonferenz mit Experten aus den Mitgliedstaaten sowie aus Südosteuropa diskutiert.78) Letzten Februar veröffentlichte die Europäische Kommission eine neue Westbalkanstrategie: Eine glaubwürdige Erweiterungsperspektive für und ein verstärktes Engagement der EU gegenüber dem westlichen Balkan.79) Der westliche Balkan, damit gemeint sind Serbien, Montenegro, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Albanien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, ist Teil Europas und geographisch von Mitgliedstaaten umgeben. Das gemeinsame Erbe und die gemeinsame Geschichte prägen das Bild einer gemeinsamen Zukunft der EU inklusive Westbalkan, weshalb sich die EU auch seit vielen Jahren mit Nachdruck in der Region engagiert. Entsprechend der Themennennung des Westbalkans im Achtzehnmonatsprogramm soll der österreichische Vorsitz an den Resultaten des Vorsitzvorgängers Bulgarien anknüpfen. Im Bereich der GSVP sollen insbesondere erkannte und existierende Fähigkeits- und Kapazitätslücken in den Westbalkanstaaten adressiert und Möglichkeiten der Finanzierung gefunden werden. In Hinblick auf die Heranführung der Region an die EU stellt sich in diesem Zusammenhang auch die Frage nach Beteiligungsmöglichkeiten im Rahmen der GSVP als Vorbereitung auf die Mitgliedschaft und die daraus rührenden Verpflichtungen und Möglichkeiten der Verteidigungspolitik.
Die Heranführung und Unterstützung der Region seitens der EU soll auch durch das Rebranding „Südosteuropa“ statt „Westbalkan“ signalisiert werden. Die Westbalkanstrategie der Europäischen Kommission hat diese neue Bezeichnung noch nicht verwendet, aber im EAD wird mittlerweile vermehrt von Südosteuropa und nicht mehr vom Westbalkan gesprochen, obwohl damit die Westbalkanstaaten gemeint sind. Der Begriff Südost­europa soll laut EAD die Region Westbalkan begrifflich an die EU heranführen. Dieses Konzept ist nicht unproblematisch, da beide Begriffe nicht notwendigerweise synonym sind. Wie die Westbalkanstrategie der Europäischen Kommission betont, handelt es sich beim Beitrittsprozess um eine leistungsabhängige EU-Heranführung des Westbalkans. Die EU unterstützt die Länder der Region, aber Reformen und entsprechende Schritte müssen von den Westbalkanländern selbst gesetzt werden. Einen solchen Unterstützungsbeitrag stellt auch das BMLV im Rahmen des Schwerpunktprogramms. Die Heranführung des Westbalkans/Südosteuropas soll vor allem auch der Stabilität in der Region und der Sicherheit Europas dienen. Das bedeutet auch, dass die Westbalkanländer bereits als Drittstaaten und in Hinblick auf den EU-Beitritt vermehrt an der GSVP teilnehmen sollen.
Der Westbalkan spielt in Österreichs Geschichte eine große Rolle, und die Verbindung ist seit jeher vorhanden. Österreich sieht sich traditionell als Brückenbauer zwischen West und Ost. So soll nun diese Brücke zugunsten einer stärkeren Sicherheit auf beiden Seiten genutzt und das Thema Resilienz gemäß dem in der EU-Globalstrategie genannten Nexus innere/äußere Sicherheit ausgebaut werden. Außerdem besteht Österreichs Expertise in der Region auch durch den Beitrag an der laufenden GSVP-Operation EUFOR ALTHEA in Bosnien und Herzegowina. Österreichische Soldaten unterstützen gemeinsam mit Soldaten anderer Länder die Umsetzung des Dayton-Abkommens in Bosnien und Herzegowina und das bereits seit vielen Jahren, zunächst im Rahmen der NATO-Operationen IFOR und SFOR, und ab 2004 unter dem Kommando EUFOR ALTHEA der EU. Österreich stellt die Kommandoführung und einen beachtlichen Truppenbeitrag. Auf diese Weise leistet Österreich einen wesentlichen Beitrag, um Bosnien auf seinem Weg in eine friedliche und demokratische Zukunft zu helfen. Somit ist das Österreichische Bundesheer in der Region vertreten und weiß um die Sicherheitslage vor Ort bestens Bescheid. Schließlich ist Österreich geradezu prädestiniert, das Thema Resilienz in Südosteuropa im Rahmen des Ratsvorsitzes und der GSVP aufzugreifen.80) Ein weiterer wichtiger Aspekt der Stabilisierungsbemühungen in der Region ist die strategische Kommunikation, die sowohl in der EU-Globalstrategie als auch der Westbalkanstrategie als Maßnahme genannt wird. Der EAD hat eigens diesem Thema gewidmete „StratCom“ Task Forces eingerichtet, die durch gezielte Kommunikationsmaßnahmen zu EU-Themen informieren und versuchen, Desinformationskampagnen diverser Akteure in Südosteuropa, allen voran Russlands, zu entgegnen. Desinformationskampagnen gegen die EU werden von der EU als hybride Gefahr wahrgenommen, da sie die Gesellschaft in Südosteuropa desinformieren und sowohl die Werteunion EU als auch demokratische Prinzipien einer liberalen Gesellschaft zu unterminieren versuchen.81) Deshalb soll im Rahmen des Themas Resilienz in Südosteuropa strategische Kommunikation als eine der Maßnahmen in einer hierfür vorgesehen Veranstaltung EU StratCom Game durch das BMLV und den EAD, in Kooperation mit dem Hague Centre for Strategic Studies (HCSS), gestärkt werden. Neben der Sensibilisierung für hybride Bedrohungen in der Region und der Bewusstseinsschaffung für strategische Kommunikation, geht es darum, beispielhaft darzulegen, in welcher Art und Weise strategische Kommunikation dazu eingesetzt werden kann, um ein positives EU-Narrativ in den Westbalkan-/Südosteuropa-Staaten zu schaffen. Gleichzeitig gilt es, die Bedeutung der EU-Erweiterung in der europäischen Öffentlichkeit zu vermitteln und den Westbalkan als Südosteuropa narrativ, also durch gezielte Kommunikationskampagnen, und sicherheitsstrategisch an die EU heranzuführen. Im Rahmen des Vorsitzes werden diese Bemühungen der EU vom BMLV durch die Expertenveranstaltungen und das EU StratCom Game unterstützt.82)

Schlussfolgerungen

Die GSVP ist ein wichtiger und heikler Politikbereich und genießt deshalb auch eine Sonderstellung innerhalb der EU, die vor allem in ihrem intergouvernementalen Charakter zum Ausdruck kommt. Sowohl Sonderbestimmungen in der Entscheidungsfindung als auch die Art der Verbindlichkeit der GSVP-Bestimmungen und Maßnahmen sind von allen anderen Bereichen der EU zu unterscheiden. Erst durch Einstimmigkeit im EUMC, im PSK und schließlich im Rat werden die GSVP-Themen auf die jeweils nächste Entscheidungsebene gehoben. Entwicklungen der GASP und ihre Umsetzung hängen also stets von der Zustimmung aller Mitgliedstaaten ab. Im Rat für Auswärtige Angelegenheiten wird der Vorsitz von der HV Mogherini und im PSK von einem EAD-Vertreter geführt. Der EUMC wird von einem permanenten Chairman geführt und Weisungen an den Militärstab ergehen sowohl vom EUMC als auch der HV. Während der sechsmonatigen Ratspräsidentschaft wird das BMLV deshalb im Bereich der GSVP, mit Ausnahme der Ad-hoc-Ratsarbeitsgruppe zum EDF, keinen formellen Ratsvorsitz führen, sondern vor allem die informellen Veranstaltungen im Bereich der GSVP in Österreich planen und leiten dürfen.
Die aktuellen Themen der GSVP werden von der HV Mogherini im Zuge der weiteren Umsetzung der EU-Globalstrategie vorgegeben. Von Österreich als Vorsitzland wird erwartet, dass es Vorbildwirkung entfaltet und aktiv an den aktuellen Themenbereichen mitwirkt. Dies kommt dadurch zum Ausdruck, dass Vertreter des BMLV bei wichtigen Treffen und Veranstaltungen vertreten sind und aktiv an den unterschiedlichen Formaten teilnehmen. In Anbetracht der zahlreichen neuen Verteidigungsinitiativen, die EU und GSVP derzeit auf das internationale Podest stellen, ist diese Rolle eines neutralen Vermittlers auch nicht zu unterschätzen. Der stetige Dialog und eine gute Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten und auch nach außen sollen im Zuge der informellen Treffen gefördert werden. Ob die geplanten Verteidigungsmaßnahmen im Sinne einer Kohärenz aus Fähigkeitenerhebung durch CARD, engere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten durch PESCO und die Bereitstellung finanzieller Mittel zur Förderung der Forschung, Entwicklung und Beschaffung durch den EDF glücken wird, bleibt abzuwarten. Die Federführung hierzu liegt aber bei der HV Mogherini und nicht beim Vorsitzland. Jedenfalls beteiligt sich Österreich an allen Verteidigungsinitiativen und wird diese auch als Honest Broker unterstützen.
Im Rahmen des BMLV-Schwerpunktprogramms ist die Einbindung aller Mitgliedstaaten und die Vermittlung der Themen eine Chance, eigene Schwerpunkte an den EU-Tisch zu bringen und Impulse für neue Diskussionen zu geben. Beide Themen sind spannend und bieten eine gute Möglichkeit für das BMLV, eigene Akzente zu setzen und neue Themen oder Perspektiven zu schwierigen Themen wie der zivil-militärischen Kooperation aufs EU-Parkett zu bringen. Ob das BMLV mit den Schwerpunktthemen einen inhaltlichen Impuls für die GSVP setzen kann und in welche Richtung sich diese Themen schließlich im Chor der Mitgliedstaaten entwickeln werden, bleibt abzuwarten.
Die laufende Umsetzungsphase ist für die GSVP entscheidend und viele Verteidigungsinitiativen werden im Rahmen der österreichischen Ratspräsidentschaft verhandelt und umgesetzt. Welche konkreten Aufgaben hier auf Österreich im Rahmen der Arbeitspräsidentschaft ad hoc zukommen werden und wie Österreich die HV bei möglichen Herausforderungen unterstützen kann, wird sich während des Vorsitzes zeigen.

 


ANMERKUNGEN:
1) In weiterer Folge auch Vorsitz, Ratsvorsitz, Vorsitz des Rats oder Ratspräsidentschaft genannt.
2) Europäische Kommission (2018), Europa in 12 Lektionen https://publications.europa.eu/de/publication-detail/-/publication/a5ba73c6-3c6a-11e8-b5fe-01aa75ed71a1 (25.05.2018).
3) Vgl. Art. 1 EUV, Prinzip der Rechtsstaatlichkeit gem. Art. 2 EUV und expressis verbis Art. 5 EUV über den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung der EU.
4) Zur Geschichte der EU und der Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahle bis zur EU siehe https://europa.eu/european-union/about-eu/history_de (25.05.2018).
5) Vertragsänderungsverfahren gem. Art. 48 EUV.
6) Für Details zum Vertrag von Lissabon (Unterzeichnung: 13. Dezember 2007/ Inkrafttreten: 1. Dezember 2009), EUV und AEUV, Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft und Charta der Grundrechte der Europäischen Union, siehe https://eur-lex.europa.eu/collection/eu-law/treaties/treaties-force.html (25.05.2018).
7) Sekundärrechtsakte gem. 288 AEUV.
8) Organe gem. Art. 13 EUV.
9) Vgl. Art. 15 EUV.
10) Vgl. Art. 14 EUV.
11) Vgl. Art. 17 EUV.
12) Vgl. Art. 16 EUV.
13) Rat, Ratsformationen, http://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/configurations/ (25.05.2018).
14) Vgl. Art. 19 EUV.
15) Vgl. 285 AEUV.
16) Vgl. Institutionen und Einrichtungen der EU, https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies_de (25.05.2018).
17) Vgl. Art. 289 AEUV.
18) Ordentliches Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 AEUV.
19) Vgl. Art. 36 EUV.
20) Vgl. Art. 25 EUV.
21) Vor dem Vertrag von Lissabon hieß die GSVP Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), siehe dazu Vertrag von Nizza (Unterzeichnung: 26. Februar 2001/ Inkrafttreten: 1. Februar 2003), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:12001C/TXT&from=DE (25.05.2018).
22) Vgl. Art. 42 (1) EUV.
23) Vgl. EAD zu den Petersberg-Aufgaben https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/5388/shaping-of-a-common-security-and-defence-policy-_en (25.05.2018).
24) Zur Verteidigungsunion siehe Art. 42 (2) EUV.
25) Vgl. Schlussfolgerungen des Rates der EU und der im Rat vereinigten Mitgliedstaaten zur Terrorismusbekämpfung, vom 20. November 2015 (Rat-Dok. 14406/15).
26) Vgl. I. Pernice (2007), Der Vertrag von Lissabon: Reform der Verfassung ohne EU, http://www.whi-berlin.eu/tl_files/WHI-Books/Lissabon.pdf (02.08.2018).
27) Vgl. Art. 42 (3) 1. Abs. EUV.
28) Vgl. Art. 42 (3) 2. Abs. EUV.
29) Dieser wurde nach dem Vertrag von Lissabon primärrechtlich im Zuge des Art. 41 (2) EUV verankert.
30) Vgl. Art. 41 (2) EUV und Ratsbeschluss zum Athena Mechanismus, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/PDF/?uri=OJ:JOL_2015_084_R_0006&qid=1427824153272&from=EN (25.05.2018).
31) EAD, EU Battlegroups, https://eeas.europa.eu/headquarters/headQuarters-homepage/33557/eu-battlegroups_en (25.05.2018).
32) Vgl. Art. 45 EUV.
33) Vgl. Art. 46 EUV.
34) Vgl. Art. 18 EUV.
35) Vgl. Art. 27 EUV.
36) Vgl. Art. 18 EUV.
37) Nicht zu verwechseln mit der European Defence Agency (EDA), der Europäischen Verteidigungsagentur.
38) Vgl. Art. 27 (3) EUV.
39) Vgl. Art. 16 (6) 3. Abs. EUV.
40) Vgl. Art. 38 EUV.
41) Vgl. Rat, Aufgaben des PSK, http://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/preparatory-bodies/political-security-committee/ (25.05.2018).
42) Vgl. Art. 240 (1) AEUV.
43) Ratsbeschluss, Aufgaben des EUMC, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM:r00007 (25.05.2018).
44) Ratsbeschluss, Aufgaben des EUMS, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:r00006&from=DE (25.05.2018).
45) Vgl. Aufgaben des EUMC, op. cit.
46) Vgl. Aufgaben des EUMS, op. cit.
47) Vorsitz im Rat, op. cit.
48) Rat, Trio, http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/ (25.05.2018).
49) Der aktuelle Dreiervorsitz besteht aus dem estnischen, dem bulgarischen und dem österreichischen Vorsitz.  Österreich hält als letztes Land des Dreiervorsitzes die Ratspräsidentschaft inne und übergibt am 1. Jänner 2019 an den nächsten Dreiervorsitz, angefangen mit Rumänien.
50) Vgl. Rat, Generalsekretariat des Rates, http://www.consilium.europa.eu/de/general-secretariat/ (25.05.2018).
51) EU Globalstrategie, op. cit.
52) EAD, Verteidigungspaket Fact Sheet, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/defence_package_factsheet_0.pdf. (25.05.2018).
53) Rat, Zusammenarbeit der EU im Bereich der Sicherheit und Verteidigung, http://www.consilium.europa.eu/de/policies/defence-security/ (25.05.2018).
54) Ibid.
55) Ratsbeschluss, Begründung von PESCO, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32017D2315&from=DE (25.05.2018).
56) Vgl. Art. 46 EUV.
57) Europäische Kommission, Pressemitteilung PESCO, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5205_en.htm (25.05.2018).
58) Österreich ist an vier PESCO-Projekten beteiligt: 1. dem aktuellen PESCO Vorzeigeprojekt zur Verbesserung grenzüberschreitender Militärtransporte Militärische Mobilität, 2. Militärische Katastrophenhilfe, 3. Schaffung eines Kompetenzzentrums für EU-Trainingsmissionen und 4. Etablierung einer Plattform zum Austausch von Informationen über Cyberbedrohungen und -vorfälle
59) Ratsbeschluss, PESCO-Projektliste, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6393-2018-INIT/en/pdf (25.05.2018).
60) Vgl. EAD, PESCO, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/35781/ständige-strukturierte-zusammenarbeit---ssz_de (25.05.2018).
61) Vgl. Bundesheer, Presseaussendung 6. März 2018, http://www.bundesheer.at/journalist/pa_body.php?id=3890&timeline=4 (25.05.2018).
62) Vgl. Europäische Kommission, Pressemitteilung EDF, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4121_de.htm (13.06.2018).
63) EU Battlegroups, op. cit.
64) Website zur österreichischen Ratspräsidentschaft 2018, EU18, https://www.eu2018.at/ (25.05.2018).
65) Vgl. Art. 16 (9) EUV i.V.m. 236 AEUV.
66) Rat, Informelle Tagung der Verteidigungsminister, http://www.consilium.europa.eu/de/meetings/fac/2018/05/05/ (25.05.2018).
67) Rat, Vorsitz im Rat, http://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/presidency-council-eu/ (25.05.2018).
68) BKA, Regierungsprogramm 2017-2022, https://www.bundeskanzleramt.gv.at/documents/131008/569203/Regierungsprogramm_2017-2022.pdf/b2fe3f65-5a04-47b6-913d-2fe512ff4ce6 (25.05.2018).
69) EAD, EU Globalstrategie, http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf (25.05.2018).
70) Für Österreichs Schwerpunkte gilt deshalb das gemeinsam mit dem Vorgängervorsitz Estland und Bulgarien erstellte Achtzehnmonatsprogramm Estland, Bulgarien und Österreich, op. cit.
71) Ibid.
72) Idee und Konzept zu den Schwerpunktthemen zur österreichischen Ratspräsidentschaft 2018 im Bereich der GSVP wurden von der Abteilung Verteidigungspolitik im BMLV erstellt.
73) Regierungsprogramm 2017-2022, op. cit.
74) Vgl. EU18, Expertinnen- und Expertenkonferenz: Synergien und militärische Unterstützung für zivile Institutionen, https://www.eu2018.at/de/calendar-events/political-events/BMLV-BMEIA-2018-07-10-CIV.-MIL.-SYNERGIES.html (25.05.2018).
75) Zu den Aufgaben des Bundesheeres siehe §2 Wehrgesetz .https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20001612 (25.05.2018).
76) Vgl. Bundesheer, Bundesheer-Pioniere bauen in Ungarn Straßen, http://www.bundesheer.at/cms/artikel.php?ID=8658 (25.05.2018).
77) Vgl. Bundesheer, Internationale Grenzschutzübung von CEDC-Staaten in Allentsteig, http://www.bundesheer.at/cms/artikel.php?ID=9091 (25.05.2018).
78) Vgl. EU18, Expertinnen- und Expertenkonferenz: Stärkung der Resilienz in Südosteuropa,  https://www.eu2018.at/de/calendar-events/political-events/BMLV-2018-09-19-EU-SOUTHEAST-EUROPE.html (25.05.2018).
79) Vgl. Europäische Kommission, Eine glaubwürdige Erweiterungsperspektive für und ein verstärktes Engagement der EU gegenüber dem westlichen Balkan, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf (25.05.2018).
80) Vgl. Bundesheer, Bundesheer in Bosnien, http://www.bundesheer.at/ausle/eufor/index.shtml (25.05.2018).
81) Vgl. EAD, East StratCom, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/2116/questions-and-answers-about-east-stratcom-task-force_en (25.05.2018).
82) Vgl. EU18, EU StratCom Game, https://www.eu2018.at/de/calendar-events/political-events/BMLV-2018-07-24-EU-STRATCOM-GAME.html (25.05.2018).