Österreichische Sicherheits- und Verteidigungspolitik unter geänderten Rahmenbedingungen - Chance zur Profilschärfung des Bundesheeres

Johann Frank/Johann Pucher

 

Die Bundesregierung hat im Jahr 2011 den Versuch zur Neugestaltung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik begonnen. Der Weg soll von einer Überarbeitung der Sicherheitsstrategie über die Ableitung zielgerichteter militärischer Aufgaben und Fähigkeiten zu möglichen verteidigungspolitischen Profilen und nach erfolgter politischer Profilentscheidung zu einem Bundesheer 2025 führen. Leistbarkeit, politisch-öffentliche Akzeptanz sowie Fokussierung auf den absehbaren nationalen und den nachgefragten internationalen Bedarf sind die wesentlichen Kriterien, an denen die neue verteidigungspolitische Konzeption zu messen sein wird.

Angesichts der volatilen Umfeldentwicklung geht es nicht um die Durchführung einer einmaligen Reformanstrengung, sondern vielmehr um die Einführung eines kontinuierlichen Entwicklungs- und Anpassungsprozesses, der eine rasche Reaktionsfähigkeit und eine strategische Flexibilität gegenüber sich möglicherweise rasch verändernden Rahmenbedingungen sicherstellt. Kernelemente dieses strategischen Managementprozesses sind die gesamtheitliche Beurteilung und Antizipation der strategischen Lageentwicklung, ein kontinuierliches Szenario-Monitoring, die Erfassung relevanter strategischer Trendbruchereignisse („strategische Schocks“) sowie die Entwicklung klarer verteidigungspolitischer Wirkungsziele zur Sicherstellung eines transparenten Überprüfungsprozesses für die angestrebten Leistungsziele, bezogen auf Inlands-, Auslands- und Grundaufgaben des Österreichischen Bundesheeres (ÖBH).

Ausgangspunkt ist der am 1. März 2011 von der Bundesregierung verabschiedete Bericht zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie[1]) (SipolBer), der zur weiteren Beratung an das Parlament übermittelt wurde. Der Bericht beinhaltet die österreichische sicherheitspolitische Grundkonzeption, die Sicherheitslage und das Risikobild, die Entwicklung des internationalen institutionellen Handlungsrahmens, die sicherheitspolitischen Werte, Interessen und Ziele Österreichs sowie die grundlegenden Leitlinien zur Verwirklichung der Sicherheitspolitik auf nationaler und internationaler Ebene.

Im folgenden Beitrag soll - basierend auf einer Textexegese des Berichts der Bundesregierung - auf die erforderlichen gesamtstaatlichen Umsetzungsprozesse und die verteidigungspolitischen Ableitungen sowie die ressortinterne Bearbeitung der Profilvarianten eingegangen werden.

 

Anforderungsprofil, Entstehungskontext und Interpretation der neuen Sicherheitsstrategie

Anforderungsprofil an eine moderne Sicherheitsstrategie

Eine zeitgemäße Strategie eines europäischen Kleinstaates wie Österreich kann per se nicht mehr rein national angelegt sein, sondern muss in die sicherheitspolitische Konzeption der EU eingebettet sein. Sie muss dabei den weiteren Weg der Europäisierung der österreichischen Sicherheitspolitik weisen.[2])

Eine Sicherheitsstrategie sollte generell weitreichende Entscheidungs- und Handlungsoptionen eröffnen, gleichzeitig aber auch so präzise sein, dass sich konkrete Handlungen und Fähigkeitsplanungen ableiten lassen. Darüber hinaus darf sich eine moderne österreichische Strategie nicht auf eine militärische Bedrohungsreaktionskonzeption beschränken, sondern muss aktiv gestaltend angelegt sein und eine konkrete politische Leitlinie für die Implementierung eines umfassenden (ressortübergreifenden und zivilgesellschaftliche Akteure einbeziehenden) Sicherheitsansatzes darstellen. Es ist evident, dass ein ernst gemeinter umfassender Sicherheitsansatz tief in das kameralistische österreichische Verwaltungsprinzip eingreift und eine erhebliche Anpassung des weitgehend noch aus der Zeit des Kalten Krieges stammenden Rechtsbestandes an die modernen sicherheitspolitischen Erfordernisse verlangt. Der aktive Gestaltungsanspruch erfordert politische Führungskraft, klare Interessensdefinition und Nachhaltigkeit in der Umsetzung einmal identifizierter Interessensbereiche. Und nicht zuletzt sollte eine Sicherheitsstrategie zwar an politischen Zielen und Ambitionen orientiert sein, dabei aber die Zustimmung der Bevölkerung, die real verfügbaren Ressourcen und die realistischen eigenen Möglichkeiten nicht außer Acht lassen.

Eine objektive Analyse der Ausgangssituation muss von der Feststellung ausgehen, dass die Ziele der Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin des Jahres 2001 (SVD) politisch, finanziell und militärisch als weitgehend gescheitert zu bewerten sind. Das politische Kernanliegen der SVD war bekanntlich der Versuch der beiden damaligen Regierungsparteien FPÖ und ÖVP, die Neutralität über den Zwischenschritt einer Selbstbeschreibung Österreichs als „allianzfreier Staat“ durch die Übernahme einer militärischen Beistandsverpflichtung aufzuheben. Da dabei der direkte Weg in die NATO nicht beschritten werden konnte, wurde interimistisch die Einführung einer militärischen Beistandsverpflichtung im Rahmen der EU unter voller österreichischer Mitwirkung postuliert. Für den Fall, dass die Inkorporierung einer Beistandsklausel in den EU-Vertrag nicht realisierbar sein sollte, wurde die NATO-Mitgliedschaft als Option offen gehalten. Dies war aber nur ein kurzzeitiges und selbst von den schwarz-blauen Proponenten nur halbherzig verfolgtes Projekt. Die damaligen Oppositionsparteien (SPÖ und Die Grünen) haben dem nie zugestimmt. Der Bevölkerung wurde diese Zielsetzung nie wirklich kommuniziert. Sie hätte wahrscheinlich auch nicht die erforderliche Resonanz gefunden. Es überrascht daher wenig, dass bereits zwei Jahre nach Beschlussfassung Vertreter der FPÖ und der ÖVP von den ursprünglichen Zielen der Doktrin wieder Abstand nahmen.

Auch der konzeptionelle Versuch der SVD, das alte Konzept der Umfassenden Landesverteidigung zu einem modernen System der Umfassenden Sicherheitsvorsorge weiterzuentwickeln, ist nur ansatzweise gelungen. Mit Ausnahme der Etablierung des Nationalen Sicherheitsrates ist die Umfassende Sicherheitsvorsorge (USV) weder rechtlich noch organisatorisch substanziell implementiert worden. Anliegen und konzeptioneller Aufbau (System der Gesamt- und Teilstrategien) sind aber weiterhin wegweisend.

So ist es wenig erstaunlich, dass auch im militärischen Bereich weder die vorgesehene Division für die kollektive Verteidigung im EU- oder NATO-Rahmen noch das Brigade-Äquivalent für Krisenmanagement-Einsätze, ausgerichtet am obersten Spektrum der friedenserzwingenden Operationen, umgesetzt wurden. Auch das ambitionierte Vorhaben der Bundesheerreformkommission, dessen Herzstück die Bereitstellung einer Rahmenbrigade für anspruchsvolle militärische Auslandseinsätze darstellte, ist insbesondere aufgrund der realen Ressourcenlage weitgehend gescheitert.

Für die SPÖ ergab sich die Notwendigkeit der Überarbeitung der SVD insbesondere aus folgenden Gründen: NATO-Lastigkeit, Neutralitätsrelativierung und die Fokussierung auf Fragen der äußeren militärischen Sicherheit in Verbindung mit der Ausrichtung auf eine Teilnahme an internationalen Kampfeinsätzen.

Beide Regierungsparteien führten im Herbst 2010 unabhängig voneinander Vorarbeiten durch, deren Ergebnisse im Dezember 2010 auch getrennt an das Präsidium des Parlaments übermittelt wurden.

Entscheidender Wendepunkt in den Bearbeitungen war aber die seit Ende des Jahres 2010 innenpolitisch alles überstrahlende Kontroverse rund um das Wehrsystem. Angesichts der dabei festgefahrenen politischen Positionen einigten sich die Regierungsparteien Ende Jänner 2011 schließlich darauf, die Frage des Wehrsystems zunächst in den Hintergrund zu stellen, zuerst die sicherheitspolitischen Ziele und Aufgaben zu definieren und erst dann die Frage nach einem geeigneten Wehrsystem wieder aufzugreifen. Diese Auffassungsunterschiede blieben bis dato unbewältigt.

Nach straffen redaktionellen Bearbeitungen durch ein interministerielles Redaktionsteam hat die Bundesregierung am 1. März 2011 den gemeinsamen Bericht zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie verabschiedet und zur weiteren Beratung an das Parlament übermittelt. Im Unterschied zur alten SVD findet sich im SipolBer keine Aussage zur Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht. Vielmehr wurde das Dokument durch Einflussnahme der jeweiligen politischen Seite bewusst so ambivalent gehalten, dass sich beide Regierungsparteien mit ihren bekannten unterschiedlichen Positionen wiederfinden können. Der Bericht kommt im Wesentlichen einem Analyseteil gleich, dem noch die operationellen Umsetzungsmaßnahmen fehlen. Neben der Kommentierung des Analyseteils sollten die konkreten Ableitungen und Handlungsempfehlungen dem parlamentarischen Diskussionsprozess mit dem gleichzeitigen Versuch, eine möglichst breite parlamentarische Mehrheit zu erzielen, vorbehalten bleiben. Die Bundesregierung hat jedoch auch diesen Takt der Bearbeitung durch die Erstellung eines Non-Papers sehr aktiv beeinflusst und damit die Diskussionsrichtung vorgegeben.

Durch den SipolBer wird die 2001 eingeführte sicherheitspolitische Konzepthierachie nicht verändert. Sie besteht aus der parlamentarisch verantworteten Sicherheitsstrategie, dem Konzept der Umfassenden Sicherheitsvorsorge, das in Verantwortung des Bundeskanzleramts auf administrativer Ebene die ressortübergreifende Umsetzung steuern soll, und den daraus abgeleiteten Querschnitts- und Teilstrategien. Diese Folgedokumente werden aber auf Basis der neuen politischen Vorgaben zu evaluieren und anzupassen sein. Dabei wird es von entscheidender Bedeutung sein, dass der bereits in der SVD enthaltene und im SiPolBer erneuerte umfassende Ansatz auch in den Teilstrategien weitergeführt wird. Der umfassende Sicherheitsansatz darf sich auf der Ebene der ressortbezogenen Teilstrategien nicht wieder in getrennte Politikfelder auflösen. Vielmehr müssen die Teilstrategien den umfassenden Sicherheitsansatz im Sinne eines Konzepts der „prismatischen Sicherheit“[3]) auf bestimmte Sachfragen fokussieren und operationalisieren. Querschnittskonzepte, die jene Materien regeln, die nicht klar in die Zuständigkeit eines Ressorts fallen wie z.B. Cybersicherheit, gesamtstaatliches Auslandseinsatzkonzept, Schutz kritischer Infrastruktur oder Regionenstrategien, gewinnen besondere Bedeutung und werden insbesondere die Koordinationsfähigkeit der verantwortlichen Stellen des Bundeskanzleramts fordern.

 

Grundprinzipien der österreichischen Sicherheitspolitik

Sicherheitspolitik wird in Österreich traditionell umfassend und als zivil-militärische Querschnittsaufgabe interpretiert. Dieses zivil-militärische Paradigma ist heute aber nicht wie die Umfassende Landesverteidigung zur Zeit des Kalten Krieges auf die Bewältigung einer existenziellen militärisch-konventionellen Bedrohung, sondern auf die Prävention und Bewältigung von neuen horizontal wirkenden (asymmetrischen) Sicherheitsrisiken ausgerichtet.

Dieser umfassende zivil-militärische Sicherheitsansatz manifestiert sich in den im SipolBer genannten Grundprinzipien, denen die österreichische Sicherheitspolitik zukünftig folgen soll.[4]) Sie umfassen

- das Prinzip der umfassenden Sicherheitsvorsorge, das zivile und militärische sowie innere und äußere Aspekte der Sicherheitspolitik in einem ressortübergreifenden[5]) und auch die Zivilgesellschaft[6]) einbeziehenden Ansatz zielgerichtet zum Zusammenwirken bringen soll,

- das Prinzip der aktiven und präventiven Gestaltung bzw. einer Verhinderung des Entstehens bzw. Wirksamwerdens von Bedrohungen auf Basis eines integrierten Politikansatzes,

- das Prinzip der Solidarität, insbesondere im Rahmen der EU, aber darüber hinaus auch auf globaler Ebene,

- das Prinzip der menschlichen Sicherheit, das dem Individuum mit seinen Grundrechten und Sicherheitsbedürfnissen gleiche Bedeutung beimisst wie der staatlichen Sicherheit, und

- das Prinzip einer engagierten Neutralitätspolitik, das sich implizit aus dem Gesamtkontext des SipolBer ergibt.

Dem SipolBer zufolge wird die Neutralität als besondere Gestaltungsmöglichkeit interpretiert. Das fordert Österreichs Sicherheitspolitik insbesondere in den Bereichen Friedenspolitik, Konfliktprävention, Konfliktmediation und Konfliktnachsorge. Falls dieser komparative Vorteil des spezifischen Charakters der österreichischen Außen- und Sicherheitspolitik politisch ausgeschöpft wird, kann Österreich auch zu einem Rollenmodell für Staaten werden, die zwar eine Annäherung an die EU, nicht aber einen Beitritt zur NATO suchen.

Verteidigungspolitisch bedeutet das Hervorheben der österreichischen Neutralitätspolitik im SipolBer jedoch keine neuen Einschränkungen in der Kooperation mit europäischen Partnern, solange diese Zusammenarbeitsprogramme den Zielen der UNO bzw. der Umsetzung der Bestimmungen des Vertrags von Lissabon dienen.

Zur sicherheitspolitischen Grundausrichtung des SipolBer gehört auch eine ausgewogene Balance zwischen innerer und äußerer Sicherheit. Konkret wurde im SipolBer versucht, einen Ausgleich zwischen den notwendigen nationalen Sicherheitsvorsorgen zur Verhinderung neuer Formen nichtterritorialer, transnational wirkender Sicherheitsrisiken in Österreich und angemessenen internationalen Stabilitäts- und Solidaritätsbeiträgen zu finden.

 

Umfeldentwicklung und Risikobild

Dem SipolBer liegt implizit die Annahme einer kooperativen internationalen Umfeldentwicklung zugrunde. Angesichts der volatilen Entwicklungen im strategischen Umfeld legt sich der Bericht nicht eindeutig auf ein bestimmtes Umfeldszenario fest. Die österreichische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist aufs Engste an die EU gekoppelt. Der Regierungsbericht zur neuen Sicherheitsstrategie hat diese weitgehende europäische Bindung bestätigt. Daher ist eine realistische Einschätzung der weiteren EU-Entwicklung von entscheidender Bedeutung.

 

EU und NATO

Zum Zeitpunkt der Berichterstellung waren die langfristigen sicherheitspolitischen Konsequenzen der aktuellen Krise der EU noch nicht abschließend beurteilbar. Auch wenn die Komplexität der weiteren Entwicklung von EU und Gemeinsamer Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) im SiPolBer nicht abschließend besprochen werden konnte, soll im Sinne eines Exkurses auf wesentliche sicherheitspolitische Aspekte der aktuellen EU-Entwicklung eingegangen werden.

Prägende Faktoren der aktuellen EU-Entwicklung sind insbesondere (1) die Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftskrise, (2) die sich dynamisch verändernde strategische Umfeldentwicklung mit geopolitischen Gewichtsverschiebungen vom transatlantischen in den transpazifischen Raum, (3) die zögerliche Implementierung des Vertrags von Lissabon, (4) der Anstieg populistischer, gegen die EU gerichteter Kräfte in vielen Mitgliedstaaten sowie (5) die Neugewichtung der Außen- und Sicherheitspolitik der USA.

Die 2008 eskalierte Finanz- und Wirtschaftskrise wurde - durch die Umschuldung von Kreditschulden in die öffentliche Hand und großzügige Stimulationsprogramme beschleunigt - seit 2010 immer mehr zu einer Staatsschuldenkrise. Die sicherheits- und verteidigungspolitischen Folgen sind weitreichend, aber im öffentlichen und politischen Bewusstsein noch nicht wirklich präsent. So lässt der verordnete Sparzwang bereits heute nachstehende sicherheitspolitische Konsequenzen erkennen:

- Die internationale Rolle der EU hat tendenziell an Ansehen und Glaubwürdigkeit verloren, da die globale „soft power“-Attraktivität der EU weitgehend auf der Vorbildfunktion ihres Wirtschafts- und Gesellschaftsmodells sowie der Anziehungskraft des europäischen Binnenmarktes beruht. Besonders kritisch könnte sich für Europa der Attraktivitäts- und Einflussverlust in der unmittelbaren Nachbarschaft (Ukraine, Weißrussland, Südkaukasus und Nordafrika) auswirken, wo sich Russland und die Türkei als alternative Akteure mit eigenen Ordnungsideen etablieren könnten.

- Die Finanzkrise akzentuiert Inkohärenzen zwischen den EU-Mitgliedstaaten in makropolitischen Fragen. So treten im Zuge der Krise regionale Differenzen zwischen den mediterranen südeuropäischen, den osteuropäischen, zentral-westeuropäischen und angelsächsisch-nordeuropäischen Staaten hinsichtlich Finalität, institutionellem Charakter, finanz- und wirtschaftspolitischer Grundausrichtung sowie außenpolitischer Orientierung auf.

- Die rezente Krise birgt das Risiko des Handlungsverlusts europäischer Institutionen infolge interner Blockaden und Defizite im Entscheidungsfindungsprozess. Extra-institutionelle Problemlösungsansätze in Form rasch wechselnder, informeller und themenbezogener Koalitionen der Willigen sind mögliche Folgen.

- Die restriktive Sparpolitik könnte in einigen EU-Staaten zu soziopolitischen Instabilitäten führen. Ein weiterer Anstieg von extremistischen und populistischen Kräften mit negativen Folgen für die europäische Integrationsentwicklung ist bereits jetzt erkennbar.

Hinsichtlich der längerfristigen Entwicklungsperspektiven können aus analytischer Sicht vier mögliche EU/GSVP-Entwicklungsszenarien beschrieben werden:

1. „Muddling Through“: Im bisherigen rechtlichen Rahmen wird unter starker Reduktion des Ambitionsniveaus auf Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners weitergearbeitet. Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU ist weitgehend reaktiv und primär auf zivil-militärische Einsätze ausgerichtet. Die NATO könnte dabei den zentralen Rahmen für die Organisation der europäischen Verteidigung und Sicherstellung einer militärischen Handlungsfähigkeit bilden.

2. „Variable Gruppenbildung“: Gegebenenfalls unter Ausnutzung der Möglichkeit der „ständigen strukturierten Zusammenarbeit“ schließen sich Staaten in unterschiedlichen Politikfeldern zu Kernen engerer Kooperation zusammen. Es bilden sich unterschiedliche Entscheidungszentren, wechselnde Koalitionen, informelle Abstimmungszirkel und sektorial unterschiedliche Formate der Zusammenarbeit. Diese Gruppen können sich bestimmter Regionen und sicherheitspolitischer Themen annehmen. Im Optimalfall sollten diese Gruppenpolitiken am gesamteuropäischen Interesse ausgerichtet sein. Denkbar wäre auch ein einziger sich verdichtender exklusiver Kern, der insbesondere infolge von vertragsrechtlichen Veränderungen, ausgelöst durch die Eurokrise, entstehen könnte.

3. „GSVP als europäischer Pfeiler der NATO“: In diesem Szenario würden die EU-Staaten ihre sicherheitspolitische und militärische Kapazitätenentwicklung im Sinne eines funktionierenden „Pooling und Sharing“ verbessern und in den transatlantischen Rahmen einbringen. Dadurch sollte sowohl die Zusammenarbeitsfähigkeit mit den USA als auch eine gewisse autonome europäische Handlungsfähigkeit in kleineren Krisenszenarien sichergestellt werden.

4. „Desintegration“: Das Unionsmodell verliert an Reiz, viele Staaten wollen die strengen finanzpolitischen Restriktionen nicht mehr tragen, ein zunehmendes „opting out“ bzw. der Rückzug vieler Staaten von wichtigen Integrationsschritten (insbesondere der Wirtschafts- und Währungsunion) schwächen das europäische Projekt nachhaltig. Ungeachtet der faktischen Handlungsunfähigkeit können institutionelle Rahmenorganisationen der EU noch lange weiter bestehen.

Unabhängig von möglichen Entwicklungsszenarien ist für den Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik jedenfalls festzustellen, dass eine einheitliche Weiterentwicklung im Format der EU-28 wenig wahrscheinlich ist. Daher bleibt die GSVP längerfristig primär vom nationalen politischen Gestaltungsanspruch und dem politischen Willen der Mitgliedstaaten abhängig. Ein bloßes Nachvollziehen von Brüsseler Beschlüssen wird künftig mangels entsprechender gesamteuropäischer Entwicklungsdynamik nicht ausreichen. Österreich wird seine politischen und sicherheitspolitischen Interessen klarer definieren müssen. Auch wenn Österreich seine Interessenschwerpunkte in der EU insbesondere in den Bereichen der Wirtschafts- und Sozialpolitik hat und sich dabei zum leistungsfähigen Kern der europäischen Entwicklung zählt, sind künftig zur Flankierung dieser Kerninteressen verstärkt komplementäre Anstrengungen auch im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik erforderlich.

Gleichzeitig ist auch die NATO-Entwicklung zu beobachten. Selbst nach dem jüngsten Chicago-Gipfel ist nicht gesichert, dass die USA auch zukünftig Treiber der bzw. Kompensator für die europäische militärische Kapazitätenentwicklung sein wollen. Wenn der militärische Pfeiler der GSVP stagniert, könnte es zu einer Arbeitsteilung zwischen EU (Schwergewicht auf kooperativer Sicherheit) und NATO bzw. Koalitionen der Willigen (Sicherstellung kollektiver militärischer Sicherheitsaufgaben inklusive Bündnisverteidigung und strategische Erzwingungsoperationen) kommen. Die angedachte „transorganisatorische“ Kapazitätenentwicklung über Institutionengrenzen hinweg könnte langfristig der Schlüssel sowohl zur Stärkung des europäischen Pfeilers im Rahmen einer neugeordneten transatlantischen Sicherheitsarchitektur als auch zu einer Verbesserung des Zusammenwirkens aller relevanten internationalen Institutionen im Rahmen eines funktionierenden Comprehensive Approach sein.

Am schlechtesten für die österreichische Sicherheits- und Verteidigungspolitik wäre jedenfalls eine Doppelschwäche von EU und NATO. Österreich hat ein strategisches Interesse an funktionsfähigen internationalen Sicherheitsorganisationen. Diese gewünschte Funktions- und Handlungsfähigkeit erfordert allerdings auch angemessene österreichische Beitragsleistungen.

 

Risikobild im Wandel

Der SipolBer verabschiedet sich endgültig von den Bedrohungsbildern des Kalten Krieges und geht von der Feststellung aus, dass auch die Folgen des Ost-West-Konflikts nicht länger die sicherheitspolitische Agenda bestimmen. Konventionelle militärische Angriffe gegen Österreich werden als „auf absehbare Zeit unwahrscheinlich“[7]) eingestuft. Während in der alten SVD noch sieben bis zehn Jahre als strategische Vorwarnzeit für ein allfälliges Wiederentstehen einer direkten militärischen Bedrohung festgeschrieben waren, fehlen nunmehr konkrete Zeitangaben. Freilich wird ein militärisches Restrisiko mit dieser Formulierung auch nicht gänzlich ausgeschlossen. Von den beiden bisher im Verteidigungsministerium diskutierten Interpretationsansätzen, dass diese Textierung angesichts der hohen sicherheitspolitischen Ungewissheit nur wenige Jahre meine oder dass die Vorwarnzeit nunmehr größer als zehn Jahre sei, hat sich bisher letzterer durchgesetzt. Diese Auslegung hat insbesondere für die Verteidigungspolitik weitreichende Konsequenzen, da gemäß rezenten militärstrategischen Planungen für Aufgaben, die innerhalb von zehn Jahren nicht abgerufen werden, keine eigenen Systeme und Fähigkeiten vorgehalten werden.

Klar ist, dass mit dem SipolBer die Aufgabe der territorialen Landesverteidigung gegenüber konventionellen militärischen Angriffen von außen noch weiter in den Hintergrund rückt. Die aktuelle Formulierung des Berichts lässt somit eine Redimensionierung der konventionellen militärischen Landesverteidigung auf die Stufe eines Kompetenzerhaltes der Kapazitäten für konventionelle Verteidigungsaufgaben zu. Aus Sicht der Autoren wäre es empfehlenswert, jene Textpassagen zu nutzen, die auf die Notwendigkeit „lageangepasster Aufwuchsfähigkeit“ und auf die Erfordernisse einer umfassend angelegten strategischen Früherkennung hinweisen. Diese militärstrategische Grundfrage wäre dann alle zwei bis drei Jahre neu zu beurteilen. Dabei sollte bewertet werden, ab welchem Zeitraum bzw. bei Eintritt welchen Ereignisses ein konventionelles militärisches Restrisiko wieder an Planungsrelevanz gewinnt.

Das Zurücktreten überholter Kriegs- und Konfliktbilder bedeutet aber nicht, dass Österreichs Sicherheit keinen Bedrohungen und Risiken ausgesetzt ist. Anders als die Wahrscheinlichkeit einer konventionellen militärischen Bedrohung betont der SipolBer die Relevanz der neuen Risiken inklusive der Frage eines mit nichtkonventionellen Mitteln ausgetragenen Angriffs gegen Österreich. Der Bericht stellt diesbezüglich fest, dass Österreich von neuen Risiken und Bedrohungen betroffen ist, und nennt dabei insbesondere den internationalen Terrorismus, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, gescheiterte Staaten, Bedrohungen der kritischen Infrastruktur, soziale Konflikte und massive Menschenrechtsverletzungen, grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, Ressourcenknappheit und die Folgen des Klimawandels sowie der Finanzkrise. Darüber hinaus werden Extremismus, Entwicklungsdefizite durch Nichterreichen der Millenniumsziele oder Störfälle in Atomkraftwerken genannt.

Diese Auflistung ist nicht als abschließende Risikoliste zu werten, sondern stellt vielmehr eine indikative Nennung jener Risiken dar, die seitens der Politik als besonders relevant eingestuft werden. Damit ist die Bedrohungsperzeption des SipolBer weitgehend mit jener anderer europäischer Staaten vergleichbar. Konsequenterweise ist im SipolBer die Erarbeitung eines konkreten, nach Eintrittswahrscheinlichkeiten und Auswirkungen gewichteten Risikobilds unter Einbeziehung aller erforderlichen staatlichen und nichtstaatlichen Akteure nach Beschlussfassung der Sicherheitsstrategie vorgesehen. Auf Basis einer solchen Risikomatrix muss dann auch eine Klärung des militärischen Beitrags zur Bewältigung der jeweiligen Risikokategorie erfolgen. Im Rahmen der Erstellung dieses Lagebildes sollten dem einleitend angesprochenen aktiven Akteursanspruch zufolge nicht nur Risiken erfasst, sondern vielmehr auch österreichische sicherheitspolitische Gestaltungs- und Positionierungschancen dargestellt werden.

 

Zum Verhältnis zwischen innerer Sicherheit, Außen- und Verteidigungspolitik

Das seit dem Jahr 2001 eingeführte System der Umfassenden Sicherheitsvorsorge zielt auf ein möglichst koordiniertes Zusammenwirken aller relevanten Politikbereiche. Der SipolBer bekräftigt diesen Ansatz. Obwohl mittlerweile zehn Politikfelder in Form von Teilstrategien[8]) in diesen Ansatz eingebunden sind, nimmt der SipolBer nur auf drei Dimensionen, nämlich Außen-, Innen- und Verteidigungspolitik, explizit Bezug. Im Unterschied zu vergleichbaren internationalen Dokumenten wird der inneren Sicherheit in Österreich größere Aufmerksamkeit eingeräumt. Gleichzeitig bleiben andere Dimensionen, die für die Sicherheit in Österreich auch relevant sind wie z.B. Wirtschaft, Gesundheit, Umwelt, Energie oder Bildung, unterbelichtet. Die vorgelegten Ausführungen zur inneren Sicherheit spiegeln weitgehend aktuelle Ressortziele des Innenministeriums wider. Im Zuge der Redaktionsarbeiten war der Versuch erkennbar, den Begriff der „inneren Sicherheit“ tendenziell über die traditionellen Aspekte der „öffentlichen Sicherheit“ hinausgehend zu interpretieren. Es wäre aber verfehlt, aus dem allgemein akzeptierten Faktum einer immer engeren Verflechtung von innerer und äußerer Sicherheit abzuleiten, dass alle sicherheitsrelevanten Akteure, deren Aktivitäten und Ressourcen sowohl auf nationaler wie auf europapolitischer Ebene primär in den Dienst der inneren Sicherheit zu stellen wären. Ein solcher Ansatz würde einer nicht gewollten Renationalisierung der Sicherheitspolitik Vorschub leisten und entspräche nicht dem Geist des SipolBer.

Richtig ist vielmehr die Feststellung des Berichts, dass die neuen Sicherheitsrisiken nur in einem ressortübergreifenden Ansatz bewältigt werden können. Einer der konzeptiv innovativsten Gedanken des Regierungspapiers ist die Betonung der umfassenden Sicherheitsvorsorge und des „Whole-of-Government Approach“. Es wäre wünschenswert, wenn die neue Sicherheitsstrategie das politische Momentum schaffen könnte, um die ressortübergreifende Umfassende Sicherheitsvorsorge zu reanimieren und als gesamtstaatliches Aufgabenfeld zu etablieren, da die USV bisher über das Konzeptstadium kaum hinausgekommen ist.

In den außenpolitischen Abschnitten des SipolBer fallen insbesondere die Betonung des Amtssitzes Wien und die Ambition auf, sich künftig aktiv in Konfliktmediation und im Anbieten Guter Dienste einbringen zu wollen. In Bezug auf das weitere internationale Profil sind das Bekenntnis, sich an der Weiterentwicklung der GSVP der EU in allen ihren Dimensionen beteiligen zu wollen, die erstmalige Priorisierung der für Österreich besonders wichtigen Regionen und die Darlegung eines Kriterienkatalogs für die zukünftige Entsendung größerer Kontingente erwähnenswert. Eine profilierte internationale Gestaltungsrolle Österreichs kann aus den weitgehend deskriptiv gehaltenen außenpolitischen Passagen des SipolBer aber nicht herausgelesen werden. Eine normativ-faktische Beschreibung des Agierens von internationalen Organisationen, in die Österreich eingebunden ist, ist für eine policy-geleitete Außen- und Sicherheitspolitik nicht ausreichend. Ein richtungsweisender Aspekt ist aber, dass Sicherheitspolitik als Chance zur aktiven Gestaltung verstanden wird.

 

Neue verteidigungspolitische Vorgaben

Im Sinne einer zeitgemäßen Auslegung der verfassungsmäßig definierten Aufgaben des Bundesheeres werden der Verteidigungspolitik nachstehende Grundaufgaben zugeordnet:

1. Gewährleistung der staatlichen Souveränität und Integrität,

2. Schutz der verfassungsmäßigen Einrichtungen und der kritischen Infrastruktur,

3. Schutz der Bevölkerung, auch im Bereich der Katastrophenhilfe,

4. Unterstützung der staatlichen Handlungsfähigkeit in Krisensituationen strategischen Ausmaßes,

5. Leistung solidarischer Krisenmanagementbeiträge und

6. Leistung eines militärischen Solidarbeitrags zum sicherheitspolitischen Handeln der EU.

Die genannten Aufgaben können dem SipolBer zufolge nur im Zusammenwirken der Verteidigungspolitik mit anderen Politikfeldern, insbesondere der Außenpolitik und der inneren Sicherheit, effektiv erfüllt werden. Dieser Ansatz hat zwei Implikationen. Zum einen leisten damit auch nichtmilitärische Dimensionen der österreichischen Sicherheitspolitik einen Beitrag zur Erreichung der verteidigungspolitischen Ziele. Die konkreten Modalitäten wären im Rahmen der jeweiligen Teilstrategien darzustellen. Zum anderen ist die österreichische Verteidigungspolitik kein eigenständiges Konstrukt, sondern wesentliches Element einer umfassenden, ressortübergreifenden Sicherheitspolitik. Sie hat ihre Planungen und Maßnahmen bestmöglich in den Kontext der gesamtstaatlichen Sicherheitspolitik[9]) zu stellen. Daraus folgt u.a., dass neben den genuinen militärischen Kernaufgaben unter Maßgabe der verfügbaren Ressourcen auch gesamtstaatliche Prozesse aktiv unterstützt werden sollen. Das ÖBH verfügt jedenfalls über spezifische Fähigkeiten, etwa in den Bereichen Antizipation, Ausbildung und Stabsarbeit, die das Bundesministerium für Landesverteidigung und Sport (BMLVS) zu einem wesentlichen Akteur der nationalen Sicherheitsvorsorge machen.

Im Unterschied zum System der Umfassenden Landesverteidigung, in dem sich das Postulat der Abstimmung der geistigen, zivilen, wirtschaftlichen und militärischen Landesverteidigung primär auf Aufgaben in Österreich bezogen hat, schließt das Konzept der Umfassenden Sicherheitsvorsorge auch die internationale Dimension mit ein. Folgerichtig sind der Verteidigungspolitik auch internationale Aufgaben zugeordnet. Eine koordinierte Fähigkeitenplanung, die sowohl nationale als auch internationale Aufgaben berücksichtigt, ist vor dem Hintergrund des allgemeinen Kostendrucks das Gebot der Stunde.

Mit dem Ende des Kalten Krieges und der veränderten geostrategischen Lage ist der scheinbar selbstverständliche Begriff der militärischen Landesverteidigung fraglich geworden. Eine neue Sicherheitsstrategie ist nach Auffassung der Autoren gefordert, eine zeitgemäße Interpretation zu geben. Österreich hat sich von einem neutralisierten Pufferstaat im Kalten Krieg über einen an der europäischen Stabilitätszone gelegenen Frontstaat in exponierter Lage zu dem manifest instabilen Balkan und den instabilen Transformationsstaaten Ostmitteleuropas in den 1990er-Jahren in einen Zentrumsstaat in der gesicherten geopolitischen Tiefe eines weitgehend befriedeten Europas verändert.[10]) Das EU-Mitgliedsland Österreich ist heute - umgeben von sechs NATO-Staaten - geostrategisch in einer vorteilhaften Situation. Der SipolBer verschiebt daher konsequenterweise den Fokus weg von der Territorialverteidigung hin zu einem funktionalen Verteidigungsbegriff. Im Zentrum des neuen Verteidigungsverständnisses steht die Gewährleistung bzw. Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit von Staat, Gesellschaft und Lebensgrundlagen im Falle von Angriffen von außen.

Der Bericht der Bundesregierung stellt klar, dass das ÖBH als unverzichtbares Element der inneren und äußeren Sicherheit verankert ist. Im Inneren hat das ÖBH nicht bloß Assistenzfunktion, vielmehr können die „Bewältigung von subkonventionellen Bedrohungen oder von neuen Gefährdungen wie zum Beispiel infolge von Cyber-Angriffen“ zu einem neuen militärischen Aufgabenfeld werden.[11]) Die Fähigkeit zum Übergang von einem Einsatz, der als Assistenzeinsatz beginnt, zu einer militärisch geführten Schutzoperation ist sicherzustellen.

Assistenzeinsätze bleiben weiterhin eine unumstrittene und breit akzeptierte Aufgabe des Heeres. Unterschiede sind auch nach dem SipolBer in der politischen Interpretation der Assistenzfunktion erkennbar. Unbestritten ist das Faktum, dass das ÖBH Assistenzanforderungen von dazu legitimierten Instanzen Folge zu leisten hat. Verschiedene Sichtweisen gibt es aber in der Frage, ob Assistenzaufgaben zukünftig auch struktur- und fähigkeitenbestimmend sein sollen. Jedenfalls wird das ÖBH immer allgemeine Unterstützung leisten können, etwa im Transport-, Kommunikations- oder Sanitätsbereich. Offen geblieben ist im SipolBer jedoch noch der konkrete Anteil an spezialisierten Assistenzfähigkeiten. Dazu schlagen die Autoren vor, auf der Grundlage einer ressortübergreifenden Szenarienfestlegung und einer gesamtstaatlichen Bedarfsanalyse im Rahmen einer ressortübergreifenden Fähigkeitenkonferenz festzulegen, welches Ressort welche Mittel vorbereitet. Ein solcher Prozess stieß bisher insbesondere im Bundesministerium für Inneres nicht auf ungeteilte Zustimmung und wird somit bedauerlicherweise aller Wahrscheinlichkeit nach auch in einer Endfassung der Sicherheitsstrategie fehlen. Damit bliebe diese Problematik offen und ein Left-over für eine nächste Regierung oder ein Lessons learned-Prozess aus einem allfälligen konkreten Anlass. Das BMLVS geht damit weiterhin von einer Doppelverwendung von Kräften für In- und Ausland unter Nutzung der komparativen Stärken der jeweiligen Einsatzorganisationen aus. Auf Basis des SipolBer wird das ÖBH seine allgemeinen Assistenzfähigkeiten weiter verbessern müssen. Darüber hinaus sollten auch aus Ressortsicht jene spezifischen Exzellenzbereiche definiert werden, in denen das ÖBH zukünftig ein besonderes Leistungsprofil anstrebt. Die Autoren denken da etwa an die Bereiche ABC-Abwehr, spezielle Pionieraufgaben, Sanität, technologische Überwachung und Cyberkapazitäten.

Der SipolBer ordnet dem ÖBH die Funktion einer strategischen Handlungsreserve der Republik in Krisensituationen außergewöhnlichen Ausmaßes zu. Das ist in dieser Form neu und wirft weiterführende Interpretationsfragen auf. Die Reduzierung der Funktion „strategische Handlungsreserve“ auf ein Argument für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht durch Fokussierung auf die Bereitstellung großer Personalstärken würde nach Auffassung der Autoren zu kurz greifen. Die Substanz dieser Funktion hängt vielmehr eng mit dem System der Umfassenden Sicherheitsvorsorge zusammen. Sie kann spezifische gesamtstaatliche Aufgaben wie z.B. Bereitstellung von Transport- oder Kommunikationsaufgaben ebenso umfassen wie die Vorhaltung von eigens für diese Funktion abgebildeten Sanitäts- oder Lagerhaltungskapazitäten für die Republik Österreich. Da diese Handlungsreservefunktion für die gesellschaftspolitische Akzeptanz des ÖBH von wesentlicher Bedeutung ist, erwarten die Autoren, dass diese Aufgabe in der weiteren Profilentwicklung des ÖBH entsprechende Berücksichtigung finden wird.

Die Beiträge zum internationalen Krisenmanagement sind gemäß dem SipolBer weiterhin ein ganz zentraler Aufgabenbereich des ÖBH. Das ÖBH soll dabei das gesamte Spektrum der im Vertrag von Lissabon festgelegten Krisenmanagementeinsätze inklusive einer fortgesetzten Beteiligung an den EU-Battlegroups abdecken. Eine funktionale Einschränkung des Auslandsengagements auf bestimmte Aufgabenbereiche entspricht somit nicht den politischen Vorgaben des SipolBer. Eine stärkere Fokussierung der internationalen Krisenmanagementbeiträge mit einem besonderen Schwergewicht auf Stabilisierung und Wiederaufbau und Nutzung von Möglichkeiten der Spezialisierung ist hingegen vorgesehen. Nach Ansicht der Autoren wird die Verknappung der finanziellen Mittel für das ÖBH diesen Ansatz determinieren. Die drastischen Einsparungen im Verteidigungsbereich in nahezu allen europäischen Staaten machen Kooperationen, Schwergewichtsbildungen und Spezialisierungen unumgänglich.

Aufgaben der militärischen Unterstützung von Krisenprävention, Sicherheitssektorreform, lokalem Kapazitätenaufbau und Rüstungskontrolle gewinnen im Vergleich zur alten Doktrin an Bedeutung.

Als wesentliches Manko in der Beschreibung der internationalen Beiträge sind die vagen Aussagen zu den zivilen Fähigkeiten (Polizisten, Katastrophenhelfer, Administrationsexperten, Richter etc.), die Österreich zukünftig entwickeln will, zu sehen. Auch wenn eine Verengung der Sicherheitspolitik auf Militärpolitik nicht dem neuen Geist der Österreichischen Sicherheitsstrategie entspricht, muss festgehalten werden, dass das Bundesheer seit Jahrzehnten der Hauptträger internationaler Friedens- und Krisenmanagementengagements ist. Budgetkürzungen im Bereich der Verteidigungspolitik haben damit gesamtstaatliche Konsequenzen. Sie minimieren auch die Außenwirksamkeit und das internationale Profil der Republik Österreich.

Die langfristige verteidigungspolitische Integrationsperspektive und die Option zur Teilnahme an einem sich entwickelnden System der europäischen Verteidigung sind im SipolBer vage und nur in verklausulierter Form[12]) enthalten. Rechtlich erwächst aufgrund der Inanspruchnahme der „Irischen Klausel“ im Vertrag von Lissabon (Artikel 42 Absatz 7) für die neutralen Staaten kein militärischer Beitragsautomatismus im Falle eines (wenig wahrscheinlichen) konventionellen Angriffs auf einen EU-Staat. Es liegt aber im politischen Ermessen Österreichs, neben politischen und zivilen Beiträgen gegebenenfalls auch einen militärischen Beitrag zu leisten. Daher hätte sich nach Meinung der Autoren die zukünftige österreichische Verteidigungsplanung grundsätzlich auch auf diese Entwicklung einzustellen. Als eine Option bietet sich an, dass robustere Kapazitäten, die für das Krisenmanagement bereitgestellt werden, vorbehaltlich einer entsprechenden politischen Beschlussfassung auch für einen „EU-Verteidigungsfall“ herangezogen werden können. Auf absehbare Zeit ist selbst auf EU-Ebene keine Konkretisierung bzw. Operationalisierung der militärischen Beistandsklausel zu erwarten. Daher wäre zum jetzigen Zeitpunkt eine einseitige Selbstbindung Österreichs durch Angabe konkreter militärischer Beiträge für Zwecke einer zukünftigen EU-Verteidigung weder militärisch seriös möglich noch politisch zweckmäßig.

Der SipolBer stellt richtigerweise fest, dass die komplexen Sicherheitsherausforderungen in Verbindung mit den Budgetzwängen vermehrt europäische Kooperationen sowie Arbeits- und Lastenteilung erfordern. Daher solle Österreich im Rahmen der EU, aber auch der UNO verstärkt von Möglichkeiten der Spezialisierung und fokussierter Beitragsleistungen Gebrauch machen.[13]) Als mögliche Partner werden die regionalen zentraleuropäischen Nachbarstaaten angeführt. Obwohl die für die Kooperationen relevanten Textpassagen über weite Strecken deskriptiven und nicht prospektiven Charakters sind, liegt der Neuausrichtung der verteidigungspolitischen Passagen der Grundsatz „So viel Kooperation wie möglich“ zugrunde.

 

Der internationale Handlungsrahmen der österreichischen Sicherheitspolitik

Was die Bedeutung der einzelnen internationalen Organisationen betrifft, legt der SipolBer weiterhin die EU als den zentralen Handlungsrahmen für die österreichische Sicherheitspolitik fest. Er bekennt sich folgerichtig auch zu einer Mitwirkung im gesamten Spektrum der sicherheitspolitischen Aktivitäten gemäß EU-Vertrag. Diese europäische Grundausrichtung geht aber einher mit einem im Vergleich zur SVD aus 2001 klareren politischen Bekenntnis zu den Vereinten Nationen und ihrer höchsten völkerrechtlichen Legitimität in Fragen der internationalen Sicherheit. Österreich solle, so der SipolBer, sein traditionelles UNO-Engagement sowohl politisch als auch militärisch auf hohem Niveau aufrechterhalten und unter Bedachtnahme auf robustere und durchsetzungsfähigere Einsätze weiterentwickeln.

Auch die endgültig beschlossene neue Sicherheitsstrategie wird wohl keine NATO-Beitrittsoption enthalten. Es soll dem SipolBer zufolge aber das bewährte Engagement Österreichs im Rahmen der Partnerschaft für den Frieden (PfP) fortgesetzt werden. Gleichzeitig eröffnet der Bericht auch die Möglichkeit, neue Kooperationsmöglichkeiten, die die NATO für Partner öffnet, aktiv zu nutzen.[14]) Potenzielle neue Zusammenarbeitsfelder liegen im Bereich der so genannten Emerging Security Challenges wie Terrorismus, Proliferation, Energiesicherheit und Cybersicherheit. Damit eröffnet das Regierungspapier die Option einer über das aktuelle PfP-Kooperationsprofil hinausgehenden Zusammenarbeit.

Längerfristig wird sich für Österreich die Frage stellen, wie es auch zukünftig ein relevanter Partner im Rahmen der neuen Partnerschaftskonzeption der NATO bleiben kann. Diesbezüglich bedarf es eines neuen politischen und öffentlichen Bewusstseins in Österreich.

Der österreichische Beitrag zur NATO-PfP konnte sich bislang sehen lassen. Als größter Truppensteller unter den Nicht-NATO-Staaten im Rahmen der KFOR leistet Österreich seinen Beitrag zur Stabilisierung in einem sensiblen Raum. Aber welche Rolle will Österreich im Rahmen dieser Partnerschaftsbeziehungen nach Ende des KFOR-Einsatzes einnehmen? Die Partnerschaft für den Frieden hat sich verändert, und aus Sicht einer global agierenden Allianz werden neue außereuropäische Kooperationsformate etwa im arabischen oder pazifischen Raum an Bedeutung gewinnen. Österreich sollte sich gleichgesinnte Partner suchen, die sich in einer ähnlichen Situation befinden. Dabei bietet sich insbesondere der Rahmen der so genannten „Western European Five“ (WEP-5) mit Schweden, Finnland, Irland, der Schweiz und Österreich an.

Im Vergleich zur SVD zeigt sich im SipolBer generell gesehen eine flexiblere und pragmatische Handhabung des internationalen institutionellen Handlungsrahmens. Der SipolBer stellt fest, dass die EU noch weit von einer wirklichen Sicherheits- und Verteidigungsidentität[15]) entfernt sei. Es liege aber im österreichischen Interesse, dass die EU ihre sicherheitspolitische Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit verbessert. In den abschließenden Textpassagen des SipolBer werden erstmals auch konkrete Kriterien für die Beteiligung Österreichs an größeren internationalen Missionen und regionale Schwergewichtsräume definiert.

Augenfällig ist, dass sich in dem Entsendekatalog nicht bloß Kriterien finden, die die unmittelbare österreichische Sicherheit und Krisenbetroffenheit reflektieren, sondern dass darüber hinaus auch die europäische und die internationale Solidarität sowie die humanitäre Dringlichkeit angeführt sind. Vor dem Hintergrund der einleitend dargestellten Grundprinzipien der österreichischen Sicherheitspolitik wäre nach Meinung der Autoren eine Richtung verfolgenswert, die der internationalen Solidarität und der Bedeutung der jeweiligen Aktivität für die globale Sicherheit in der österreichischen Politikgestaltung grundsätzlichen Vorrang einräumt.

Der Balkanraum bleibt dem SipolBer zufolge der Schwergewichtsraum der österreichischen Sicherheitspolitik. In Abhängigkeit vom Stabilisierungsfortschritt soll das österreichische Engagement sukzessive in den Donauraum und die Schwarzmeerregion, in den Nahen und Mittleren Osten sowie nach Afrika erweitert werden.[16]) Je weiter sich das Engagement Österreichs aber vom natürlichen Einflussraum Balkan entfernt, umso wichtiger werden die ressortübergreifende Policy-Entwicklung und die Bildung von umfassenden Sicherheitspaketen, bestehend aus diplomatischen, zivilen, wirtschaftlichen, entwicklungspolitischen und militärischen Elementen. Nur so wird Österreich in neuen Regionen, in denen es (noch) weniger präsent ist, Sichtbarkeit und Mitgestaltungsfähigkeit erlangen.

 

Bleibende Herausforderungen für die österreichische Sicherheitspolitik

Sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation

Die internationale Erwartungshaltung gegenüber Österreich als einem der reichsten Staaten in der EU mit einer geschätzten Kultur, hohen Bildungsstandards und einer grundsätzlich leistungsfähigen Verwaltung bleibt erheblich. Gleichzeitig ist aber zu beobachten, dass das Gewicht Österreichs wie auch anderer kleinerer Staaten in der derzeitigen Konfiguration der EU tendenziell geringer geworden ist. Der Europäische Diplomatische Dienst hat weitgehend den Initiativen- und Handlungsprimat übernommen, die Rolle der Präsidentschaft wurde zurückgedrängt, wesentliche Entscheidungen werden informell meist unter den großen EU-Staaten vorabgestimmt, Treffen mit verteidigungspolitischem Bezug wurden in ihrer Dauer und Substanz eingeschränkt.

Will Österreich unter diesen Rahmenbedingungen eine aktive internationale Akteursrolle einnehmen, erfordert dies national eine kontinuierliche und weiter verbesserte Abstimmung in allen wesentlichen Politikfeldern. International wäre die Abstimmung und Zusammenarbeit mit gleichgesinnten Staaten zu intensivieren.

Die Autoren vertreten die Auffassung, dass die Dynamik einer sich vertiefenden verteidigungspolitischen Kooperation irreversibel ist. Geopolitische Gewichtsverschiebungen, Interessensverlagerung der USA mit zunehmendem Bedeutungsgewinn des pazifischen Raums, Finanzkrise und ihre Auswirkungen auf die Verteidigungsbudgets, drohende Erosion der militärtechnologischen Basis in Europa und Verfehlen der selbstgestellten Ambition der EU, auf globaler Ebene ein sicherheitspolitischer Akteur mit Gewicht sein zu wollen, sind evidente Indikatoren für das Erfordernis einer grundsätzlichen Revision in der europäischen verteidigungspolitischen Kooperation. Alle Logik spricht dabei für eine Vertiefung der verteidigungspolitischen Zusammenarbeit unter den europäischen Staaten.

Österreich kann und sollte sich dabei nicht abseits stellen. Die Einbettung in multilaterale und multinationale Handlungsrahmen ist für Österreich als kleinerer Staat essenziell. Was den engeren Bereich des Militärischen betrifft, gilt dies ebenso. Denn neben grundsätzlichen außen- und sicherheitspolitischen Beweggründen gestattet die Finanzlage des Verteidigungsressorts nicht mehr, dass alle EU-Staaten über alle militärischen Fähigkeiten autonom verfügen können. Daher ist das Verteidigungsressort gut beraten, proaktiv den Weg der Kooperation zu verfolgen.

Historisch, kulturell, geographisch und wirtschaftlich liegt Österreich in mehreren regionalen Einflusszonen. Einerseits liegt Österreich im strategischen Einflussbereich Deutschlands und hat daneben enge Beziehungen zum Nachbarland Schweiz, andererseits besteht eine enge Vernetzung mit den mitteleuropäischen Nachbarstaaten, und darüber hinaus wirken Kraftlinien von Österreich in Richtung Südosteuropa, besonders hin zum Balkanraum. So sehr eine Orientierung am großen Partner Deutschland zweckmäßig sein wird, sollen doch die beiden anderen Einflusslinien außen- und sicherheitspolitisch bewusst angenommen werden; es gilt, eine möglichst multivektorielle sicherheitspolitische Ausrichtung anzustreben. Dabei sollte insbesondere die Kooperation im Rahmen der regionalen zentraleuropäischen Partnerschaft dynamisiert werden. Die von Verteidigungsminister Norbert Darabos im Jahr 2010 eingeleitete zentraleuropäische Kooperation im militärischen Bereich entspricht diesem strategischen Ansatz. Neben Österreich sind an dieser Initiative, die sich in den größeren Zusammenhang der EU-Vorhaben zur Steigerung militärischer Fähigkeiten einfügt, Slowenien, die Slowakei, Tschechien, Ungarn und Kroatien beteiligt.

Wie schon im Zusammenhang mit der oben dargestellten weiteren Entwicklungsperspektive der GSVP und der NATO-Partnerschaft ausgeführt wurde, ist es offensichtlich, dass für die Gestaltung der österreichischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik über den zentraleuropäischen Rahmen hinausgeblickt werden muss. Was die Zukunft der GSVP, europäische Kapazitätsentwicklung, aber auch potenzielle Missionen oder Operationen auf europäischer Ebene betrifft, sollte die Abstimmung und Zusammenarbeit mit Frankreich und Italien das Beziehungsgeflecht zu Deutschland ergänzen. Auch diese Staaten sehen den derzeitigen Status der GSVP kritisch, werden aber für eine neue Dynamisierung der GSVP vermutlich bestimmend sein und bieten sich daher als Partner besonders an.

Darüber hinaus werden die neuen Partnerschaftsbeziehungen der NATO und die vom Chicago-Gipfel ausgehende Initiative zum militärbezogenen Kapazitätsaufbau unter den NATO-Staaten auch für Österreich wesentliche neue Rahmenbedingungen schaffen. Die Abstimmung mit den WEP-5, aber auch die Ausnützung des Beziehungsnetzes zu den NATO-Staaten der zentraleuropäischen Kooperation wird aktiv zu verfolgen sein. Das Konzept „Smart Defence“ als Kürzel für die NATO-bezogene militärische Kapazitätsentwicklung wird im Falle ihres Gelingens auch für Österreich Entscheidungsnotwendigkeiten mit sich bringen. Militärische Kooperationen, die im EU-Kontext unter dem Begriff „Pooling and Sharing“ laufen, sind in Österreich weitgehend unkontroversiell. Die Autoren erachten es jedoch als unumgänglich, auch das Potenzial der Mechanismen der Smart Defence-Initiative, besonders in Abstimmung und Kooperation mit den Partnern in Zentraleuropa, ergänzend auszunützen. Es ist zu erwarten, dass Smart Defence zumindest ein ähnliches, vermutlich aber ein größeres Momentum in Bezug auf Kapazitätserhalt und Kapazitätsentwicklung erreichen wird als einschlägige EU-Initiativen. Eine zeitgerechte politische Mitwirkungsentscheidung würde die zukünftige Relevanz Österreichs und des ÖBH als NATO-Partner erhöhen und könnte auch die angespannte Budgetsituation abfedern helfen.

 

Operationalisierung des zivil-militärischen Sicherheitsparadigmas und neue gesamtstaatliche Koordinationsstrukturen

Wie schon im Regierungsprogramm ist in der Regierungsposition zur Sicherheitsstrategie als Grundorientierung das verbesserte Zusammenwirken zivil-militärischer Komponenten zur Erhöhung der Wirksamkeit und Sichtbarkeit österreichischer Beiträge zum internationalen Krisenmanagement festgeschrieben. Leer sind diese Formeln, wenn sie in der politischen Realität sofort vergessen oder nicht angewendet werden.

In der Praxis zeigt Österreich immer wieder, dass es punktuell durchaus in der Lage ist, Themenführerschaft zu übernehmen. Die Initiative zum Verbot der Cluster-Munition ist ein solches Beispiel. Es gelang in dieser Thematik, das internationale Profil Österreichs zu festigen und zu steigern. Anzustreben wäre aber eine ressortübergreifende langfristig und nachhaltig angelegte Identifizierung jener sicherheitspolitischen Themen, derer sich Österreich besonders annehmen will. Überlegungen im Zusammenhang mit dem in Entwicklung begriffenen gesamtstaatlichen Auslandseinsatzkonzept fordern in diesem Sinne auch eine klare Definition der prioritären Regionen und Themen und, davon abgeleitet, eine entsprechende Zuordnung der erforderlichen Mittel. Das Konzept sollte daher rasch bearbeitet werden.

Es wäre zu eng gedacht, wenn die Definition thematischer Schwerpunkte weitgehend ressortbezogen erfolgen würde. In Hinblick auf die Komplexität des modernen internationalen Engagements im Rahmen der Krisenvorsorge, des Krisenmanagements und in der Phase des Wiederaufbaus gilt es für Österreich, sich auf spezifische Schwerpunkte, Lücken bzw. Nischen im Rahmen der internationalen Bedarfsdeckung zu konzentrieren. Das trifft auf zivile, zivil-militärische und militärische Einsatzformen zu. Konkret könnte Österreich sein Schwergewicht etwa auf umfassende Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten und auf die Gewährleistung individueller Sicherheit (Human Security) legen. Traditionell hat Österreich auch ein hohes Potenzial in Fragen der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte sowie in der Herausbildung demokratischer und politischer Institutionen. Demzufolge könnte Österreich in diesen Bereichen einen weiteren Schwerpunkt bilden. Weitere mögliche Handlungsfelder wären die Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols, die dazu gehörenden Sicherheits- und Justizinstitutionen oder auch Maßnahmen zur Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung von Militärpersonal sowie das Engagement im Bereich der konventionellen Rüstungskontrolle, insbesondere in Kleinwaffen- und Minenprogrammen. Darüber hinaus wären auch Vertrauensbildung und Konfliktaufarbeitung zur Friedenskonsolidierung und Versöhnung potenzielle Aktionsfeldsfelder. Diese oft als „Soft-Spektrum“ beschriebenen Aufgaben ermöglichen eine hohe politische Sichtbarkeit und Wirkung bei relativ geringem Ressourceneinsatz.

Will man national und international die genannten sicherheitspolitischen Zielsetzungen ernsthaft verfolgen, so ist unumgänglich, die nationalen Koordinationsstrukturen umzugestalten. Der derzeitige Status, gekennzeichnet durch Selbstorganisation auf engagierter Beamtenebene unter gelegentlicher Einbindung von Nichtregierungsorganisationen (NGOs), ist unzureichend. Im Sinne des SipolBer wäre das Bundeskanzleramt (BKA) in seiner Koordinationsfunktion in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen wieder zu stärken. Es war ein schwerwiegender Fehler, bewährte Strukturen im BKA aufzulösen. Dadurch wurde die gesamtstaatliche Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit geschwächt. Der Nationale Sicherheitsrat hat die ihm zugedachte Funktionalität nie erfüllen können. Daher ist der Vorschlag von Caspar Einem zur Bildung eines Sicherheitskabinetts auf Regierungsebene mehr als überlegenswert. Kernaufgabe des Sicherheitskabinetts wäre in Bezug auf die internationale Sicherheitspolitik die ressortübergreifende regionale und thematische Policy- und Strategieentwicklung, ein Feld, das in Österreich bisher schwach ausgeprägt ist. Der Nationale Sicherheitsrat sollte weiterhin als Informations- und Diskussionsplattform zwischen Regierung und Opposition bestehen. Auf Arbeitsebene wären im Sinne erfolgreicher Beispiele in anderen europäischen Staaten durch das Bundeskanzleramt gesteuerte, ausgelagerte Institutionen zur Wahrnehmung operativer gesamtstaatlicher sicherheitspolitischer Aufgaben wie etwa Personalbereitstellung und Ausbildung einzurichten.

Noch weiter reichend, aber auch innovativer und wirkungsorientierter wäre in diesem Zusammenhang jedoch die Schaffung eines Bundesamts für Umfassende Sicherheitspolitik und internationales Krisenmanagement zur gesamtstaatlichen Koordinierung der nationalen und internationalen Sicherheitsvorsorge. Kernaufgaben einer solchen Bundesdienststelle wären u.a. die Steuerung des gesamtstaatlichen Lagebildprozesses, die gesamtstaatliche sicherheitspolitische Lagebeurteilung, die Entwicklung regionaler und thematischer sicherheitspolitischer Politiken, die sicherheitspolitische Konzept- und Doktrinentwicklung, das gesamtstaatliche Ressourcenmanagement, die Koordinierung internationaler zivil-militärischer Entsendungen, die strategische Anleitung des operativen staatlichen Krisen- und Katastrophenmanagements (SKKM) sowie sicherheitspolitisch-strategische Ausbildungs- und Forschungskoordination.

 

Innovative Wege in der ressortübergreifenden Personal- und Ressourcenbereitstellung sowie Ausbildungsentwicklung

Der Schrumpfungsprozess in den meisten Ministerien, die Personalobergrenzenvorgaben und die Auslastung der Beamtenschaft mit der Tagesarbeit führen dazu, dass Ministerien sich scheuen, Personal für Krisenmanagement und Auslandsaufgaben abzustellen. Das mag verständlich sein, zeigt aber die weitgehend inlandsorientierte Beurteilungsmesslatte der österreichischen Politik, der Medien und des überwiegenden Teils der Bevölkerung. Seit Jahren müssen internationale Organisationen ernüchtert feststellen, dass die so essenziellen zivilen Fähigkeitspotenziale für UNO-, NATO- und EU-Einsätze unterentwickelt sind. Gerade Militärs stellen wiederholt fest, dass die Effektivität von militärischen Einsätzen in ihrer Wirksamkeit geschwächt wird, wenn die begleitenden politischen und zivilen Kapazitäten für Postkonfliktstabilisierung fehlen.

Dieser bedauerlichen Realität muss auch in Österreich aktiv entgegengesteuert werden, ansonsten bleiben alle internationalen Entwicklungsperspektiven des SipolBer, aber auch große Abschnitte des Regierungsprogramms leere Programmatik. Während sich die militärischen Beiträge zur internationalen Sicherheitspolitik auch im internationalen Vergleich durchaus sehen lassen können, besteht bei zivilen, entwicklungspolitischen und zivil-militärischen Beiträgen Nachholbedarf. Ein innovativer Ansatz wäre beispielsweise, in den einzelnen sicherheitsrelevanten Ressorts einen Überhang von etwa 0,5% des jeweiligen Ressortpersonalstandes für Auslandsaufgaben freizuhalten oder die Möglichkeiten zur temporären Anstellung von Personal zu verbessern. Eine Reihe von Staaten wie Großbritannien oder die Niederlande haben einen vergleichbaren Weg bereits eingeschlagen und dabei positive Erfahrungen gesammelt.

Was die Budgetorganisation betrifft, sehen die Autoren ebenfalls Änderungsbedarf. Solange jedes Ressort selbst für Auslandsengagements aufkommen muss, ist eine eher restriktive Haltung der Ministerien nachvollziehbar. Es wäre an der Zeit, bewährten Beispielen anderer Staaten zu folgen. Eine Möglichkeit wäre ein beim BKA (oder am besten beim o.a. Bundesamt) angesiedelter Start-up-Fund für Soft-Spektrum-Missionen ziviler und zivil-militärischer Art. Eine noch fortschrittlichere Lösung wäre, wenn Außenministerium, Verteidigungsministerium, Innenministerium und Entwicklungshilfe in einen Topf Mittel für internationale zivil-militärische Aufgaben im Sinne des Leitfadens Sicherheit und Entwicklung einbringen würden. Auch dafür gibt es bereits international bewährte Beispiele.

Konzepte wie der jüngst von der Bundesregierung beschlossene Leitfaden „Sicherheit und Entwicklung“ oder der 3C-Appeal bleiben inhaltsleer, wenn die Unterfütterung durch Mittel der Entwicklungszusammenarbeit ausbleibt. Sie sind nicht glaubhaft und überzeugend, wenn sich Österreich weitgehend auf „Assessed Contributions“ zu internationalen Organisationen beschränkt, also nur das leistet, wozu es verpflichtet ist oder wurde. Der Umfang der freiwilligen Beiträge zu Projekten, die die Außen- und Sicherheitspolitik untermauern, ist radikal zurückgefahren worden. Damit nimmt sich Österreich Gestaltungsmöglichkeiten. Es ist zu hoffen, dass nach dem Durchhänger der letzten Jahre und nach Stabilisierung der Finanzlage ein Umdenken einsetzt.

Die Intensivierung einer disziplinenübergreifenden Ausbildung sowohl auf strategischer als auch auf operativ-praktischer Ebene muss zentrales und integrales Element jedes umfassenden zivil-militärischen Sicherheitsparadigmas sein. Neben der edukatorischen Wirkung, die von gemeinsam durchlebten Ausbildungslehrgängen auf Teilnehmer aus unterschiedlichen Ressorts, Einsatzorganisationen und der Zivilgesellschaft ausgeht, sind gravierende Langzeitwirkungen hinsichtlich eines besseren Verständnisses für akteursspezifische Besonderheiten wie auch für verbesserte Kohärenz bei gemeinsamer Aufgabenerfüllung im Einsatz erwartbar. In der jüngeren Vergangenheit wurden erste richtungsweisende Ausbildungsprojekte bereits erfolgreich aufgesetzt: der Strategische Führungslehrgang, ressortübergreifende Planspiele, neue Ausbildungsprogramme für Sicherheitssektorreform und Peacebuilding des Friedenszentrums in Stadtschlaining in Kooperation mit dem Verteidigungsministerium sowie Spezialkurse zum Thema Protection of Civilians in Umsetzung der UNO-Resolution 1894. Diese bislang eher bottom-up entstandenen Projekte wären weiterzuführen und konsequent auf die definierten regionalen und thematischen Schwergewichte auszurichten.

Darüber hinaus wäre das Handlungsfeld „Training und Ausbildung“ zur Unterstützung des Kapazitätenaufbaus in fragilen Staaten stärker als bisher als eigenständiger policy-relevanter Bereich zu erfassen. In ihm könnte Österreich auf Basis seines hohen Bildungsniveaus eine besonders profilierte, international nachgefragte und glaubwürdige Akteursrolle einnehmen. Ein Element dieser wissensbasierten sicherheitspolitischen Profilbildung ist auch der Ausbau der außeruniversitären Forschungslandschaft in Österreich. Das BMLVS leistet jedenfalls seinen Beitrag als größter Förderer solcher außeruniversitärer Forschungseinrichtungen. Dass sich unsere sicherheitspolitische Forschungslandschaft mit wichtigen Fragen der nationalen und internationalen Sicherheit beschäftigt und gute Arbeit leistet, wird aber außerhalb der Grenzen Österreichs manchmal stärker wahrgenommen als intern.

 

Perspektivische Überlegungen zur Weiterentwicklung der internationalen Einsätze des ÖBH

Bezogen auf das Budget, die Größe des Heeres, die Bevölkerungszahl und andere Kennziffern sind die etwa 1.500 Soldaten, die in jüngerer Vergangenheit ständig im Ausland eingesetzt sind, eine Visitenkarte der österreichischen Außen- und Sicherheitspolitik.

Die österreichische Bevölkerung - das zeigen wiederholte Befragungsergebnisse - trägt Kampfeinsätze nicht oder nur unter spezifischen Rahmenbedingungen mit. Eine Konstante der bisherigen österreichischen Auslandseinsätze war daher, dass sich Österreich an solchen Einsätzen bisher nicht oder nicht substanziell beteiligt hat. Die Stärke des ÖBH im Ausland lag bisher in der Implementierung eines vorher getroffenen politischen Übereinkommens und in Einsätzen zur nachfolgenden Stabilisierung, auch in einem nicht ungefährlichen Umfeld.

Es ist zu erwarten, dass alle Einsätze des ÖBH in Zukunft tendenziell fordernder und gefährlicher sein werden als bisher. Die Operationen sind komplexer geworden. Viel mehr als bisher sind diverse internationale Organisationen und zivile Akteure eingebunden. Die meisten Einsätze werden sich auf innerstaatliche Konfliktbewältigung beziehen, wobei die Bedrohungslage diffuser, das Umfeld urbaner und die Entfernung von Österreich größer wird, die klimatischen Herausforderungen sich anspruchsvoller gestalten. Auch die Sicherstellung der Versorgung und der strategischen wie taktischen Mobilität wird ungleich fordernder werden. Die Partner bei solchen Operationen werden vermehrt außereuropäisch sein. Das alles hat Auswirkungen auf Vorbereitung, Ausbildung und Ausrüstung. Evident ist die Notwendigkeit der Einbettung der Planungen für internationales Krisenmanagement in den gesamtstaatlichen Kontext. Das betrifft Antizipation, Lagebild und konkrete Planungsprozesse.

Einerseits wird eine den modernen Entwicklungen entsprechende hohe ausbildungsmäßige und materielle Qualität und Robustheit jener Elemente, die für diese Einsätze bereitgestellt werden, unumgänglich bleiben. Andererseits wird sich die Frage stellen, ob auch zukünftig das Personal für längerfristige Stabilisierungsoperationen in größerem Umfang bereitgestellt werden kann. Soll dabei der Rückgriff auf die Miliz weiterhin integrales Moment bleiben, bedarf es nachhaltiger Anstrengungen, um die Milizkapazitäten der Auslandseinsätze vital und modern zu erhalten und zu gestalten. Profil des Bundesheeres und Wehrsystematik müssen einander entsprechen.

Schlüsselfragen zur Zukunft des ÖBH sollten so rasch wie möglich beantwortet werden. Die Finanzsituation tut das Übrige dazu. Der Gefahr einer internationalen Relevanzeinbuße oder sogar eines Relevanzverlustes durch unentschiedenes Weiterfahren in bisherigen Kategorien muss entgegengewirkt werden.

Es wird ein Punkt zukünftiger politischer Entscheidungen sein, welches Gewicht humanitäre Einsätze bei der Entwicklung eines spezifischen österreichischen Profils im internationalen Bereich haben sollen. Dabei ist die Auffassung korrekturbedürftig, dass humanitäre Operationen a priori eher nicht anfordernd seien. Humanitäre Einsätze können extrem fordernd sein, wenn man sich Szenarien in instabilen Umfeldern, etwa am Horn von Afrika oder in sonstigen Teilen Afrikas, vergegenwärtigt. Spezielle Transport-, Führungs- und Kommunikationsfähigkeit, Pioniere, Lufttransport und Militärpolizei können hier ein Asset bilden, das auch für Krisenmanagementeinsätze ohne humanitären Kontext verwendet werden kann.

Die Autoren vertreten die Position, dass das ÖBH sich zukünftig stärker als bisher auch an Maßnahmen des kooperativen Sicherheitsmanagements beteiligen soll. Dazu zählen Beratung, Unterstützung, Erfahrungsaustausch, Sicherheitssektorreform, Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Militärpersonal, Sicherstellung der demokratischen Kontrolle von Streitkräften oder zivil-militärische Kooperation und Ausbildung - alles Aufgaben, die auch für die Phase der Prävention relevant sind, aber naturgemäß besonders für die Phase des Peacebuilding. Im Kern geht es um die Unterstützung des Kapazitätsaufbaus anderer Armeen und Organisationen. Als regionales Schwergewicht solcher Aktivitäten bieten sich Afrika und Osteuropa an. Von den Auslandseinsatzkosten - im Jahr 2011 rund 74 Mio. EUR - sollte als Zielmarke 1% für solche Aufgaben vorgesehen werden.

 

Überlegungen zu möglichen zukünftigen verteidigungspolitischen Profilen

Nicht zuletzt wegen der realen Einsparungszwänge wurden im BMLVS bereits sehr fundierte Vorbereitungsarbeiten zur Erstellung eines künftigen verteidigungspolitischen Profils[17]) eingeleitet. Diese sollen insbesondere der politischen Führung den verteidigungspolitischen Gestaltungsspielraum darstellen, der auf Basis des Entwurfs der Sicherheitsstrategie gegeben ist.

Der SipolBer gibt ein breites verteidigungspolitisches Aufgabenspektrum vor. Dies lässt angesichts der verfügbaren Ressourcen drei grundsätzliche Optionen für die weiterführende verteidigungspolitische Ausrichtung zu:

1. Abbildung des breiten Aufgabenspektrums ohne Schwergewichtsbildung,

2. Beibehaltung eines grundsätzlichen multifunktionalen Aufgabenspektrums, aber unter Schwergewichtssetzung und Profilschärfung bei jeder Aufgabe, und

3. klare Profilentscheidung durch eine fokussierte Ausrichtung auf einige Hauptaufgaben (Strategiekern) unter Reduzierungen bei den außerhalb des Kernprofils angesiedelten Aufgabenbereichen.

Als erster Schritt bei der Erarbeitung der Profilvarianten galt es, die im Entwurf der Sicherheitsstrategie festgelegten 18 verteidigungspolitischen Hauptaufgaben wie etwa Territorialverteidigung, Katastrophenhilfe, humanitäre Operationen oder Beiträge zur Europäischen Verteidigung zu identifizieren. In einem zweiten Schritt wurden jeweils vier bis fünf mögliche Aufgabenausprägungen, so genannte Strategieoptionen, für jede zugeordnete verteidigungspolitische Aufgabe entwickelt. Diese Strategieoptionen beschreiben in die Zukunft gerichtete Möglichkeiten, wie die zugeordneten Aufgaben wahrgenommen werden könnten. Für das Strategieelement der Territorialverteidigung wären etwa die Ausprägungen „konventionelle Verteidigung im europäischen Verbund“, „Kompetenzerhalt im europäischen Verbund“, „Österreich verteidigt sich selbst“ oder „Kompetenzerhalt national“ in den nächsten Jahren denkbar. Die aus diesem Beurteilungsschritt resultierenden 74 Strategieoptionen mussten nun zu sinnvollen Profilvarianten[18]) zusammengestellt werden. Zu diesem Zweck wurden die Strategieoptionen entsprechend nachfolgender Ordnungs- bzw. Gestaltungsprinzipien zusammengestellt:

- Kooperations- versus Autonomiegrad,

- Gewichtung von Auslands- und Inlandsaufgaben,

- Spezialisierungsgrad und

- Fokussierung auf konventionelle militärische Aufgaben im Rahmen des Kampfes der verbundenen Waffen oder Erweiterung[19]) des militärischen Aufgabenspektrums.

Die Profilvarianten unterscheiden sich in der Beantwortung dieser vier verteidigungspolitischen Grundfragen. Unter Zugrundelegung verschiedener Planungsannahmen hinsichtlich der Umfeldentwicklung konnten die zehn Profilvarianten in vier verschiedene Profilgruppen zusammengefasst werden.

Die erste Gruppe kann mit dem Überbegriff „Neue kooperative Strategien“ beschrieben werden. Sie ist charakterisiert durch eine klare Auslandsorientierung, ein damit einhergehendes hohes Maß an internationaler Kooperation und ein erweitertes militärisches Aufgabenspektrum. Die dieser Gruppe zugeordneten Profile sind auf ein kooperatives bis konfrontatives internationales Umfeld ausgerichtet, in dem keine direkten Bedrohungen gegen Österreich bestehen, jedoch ein Bedarf an militärischen Beitragsleistungen zur Bewältigung neuer Risiken gegeben ist und ein arbeitsteilig angelegter internationaler „comprehensive approach“ gut funktioniert. Des Weiteren ist bei diesen Profilvarianten eine aktive österreichische Außenpolitik mit im Vergleich zu heute gesteigerter Gestaltungsambition, die vom ÖBH aktiv unterstützt wird, vorausgesetzt.

Eine zweite Gruppe ist durch eine nationale und auf autonome Aufgabenerfüllung ausgelegte Grundausrichtung charakterisiert. Diese Profilgruppe ist auf ein konfrontatives internationales Umfeld und das Vorhandensein von nichtkonventionellen Bedrohungen gegen Österreich ausgerichtet. Des Weiteren wird hier eine wenig ambitionierte Außenpolitik, jedoch eine funktionierende „Umfassende Sicherheitsvorsorge“ (ressortübergreifende Sicherheitszusammenarbeit) sowie eine Fokussierung des ÖBH auf Schutz im Inland bei reduzierten internationalen Solidarbeiträgen angenommen.

Die dritte Gruppe bildet ein europäisch und militärisch konventionell ausgerichtetes Profil, in dem ein konfrontatives internationales Umfeld Österreich als Teil Kerneuropas und das ÖBH als Instrument einer aktiven, europäisch ausgerichteten Verteidigungspolitik eingesetzt wird. Die ursprünglichen Zielvorstellungen der Bundesreformkommission entsprechen über weite Strecken dieser Profilvariante.

Die vierte Gruppe beinhaltet die militärisch konventionellen und auf weitgehende Autonomie ausgerichteten Profile. In dieser Gruppe wird von einem konfrontativen internationalen Umfeld, konventionellen und nichtkonventionellen Bedrohungen gegen Österreich sowie einem Fokus der österreichischen Militärstrategie auf Inlandsaufgaben ausgegangen.

Eine Kategorie sui generis stellen jene Profilvarianten dar, die dadurch charakterisiert sind, dass angesichts einer unsicheren Umfeldentwicklung und vor dem Hintergrund einer „schrittweisen“ Strategieveränderung Übergangsprofile mit einer „hohen Transformations- und Anpassungsfähigkeit“ gebildet werden.

Eine Beurteilung der Zweckmäßigkeit der Profilvarianten hat zu berücksichtigen, dass die Profilentscheidung zu einem großen Maß von externen Rahmenbedingungen wie etwa der Entwicklung des internationalen Umfeldes, dem konkreten Risikobild für Österreich, der realen Gestaltungsambition sowie der Funktionsfähigkeit der USV und dem Entwicklungsstand der GSVP beeinflusst wird. Ein umfassender politischer Beurteilungsprozess muss daher, ausgehend von einer Priorisierung und Gewichtung der zu erreichenden verteidigungspolitischen Ziele, eine Bewertung der Zweckmäßigkeit der Profiloptionen vor dem Hintergrund möglicher sicherheitspolitischer Entwicklungsszenarien sowie eine Bewertung der Realisierbarkeit insbesondere bezogen auf Ressourcen, externe und interne Akzeptanz und rechtlichen Anpassungsbedarf umfassen.

Auf Basis einer Entscheidung durch Bundesminister Darabos auf Vorschlag des Generalstabs soll nunmehr in weiterer Folge die Profilvariante F2 „Gesteigerte nationale und internationale Kooperationen“ weiter bearbeitet werden. Bei dieser Profilvariante liegt das Schwergewicht auf einem Höchstmaß an ressortübergreifender wie auch internationaler Kooperation zum Zwecke sowohl des Fähigkeitserhalts (Rekonstruktion) als auch der Fähigkeitsentwicklung (Krisenmanagement). Durch Aufrechterhaltung eines breiten, quantitativ aber begrenzten militärischen „Instrumentenkastens“ (toolbox) wird eine Handlungs- und Anpassungsfähigkeit auch in einem sich verändernden Umfeld gewährleistet. Der Fokus liegt auf der Befähigung zum militärischen Schutzeinsatz gegenüber neuen Risiken in Österreich, auf der Fähigkeit zum Assistenzeinsatz in der Katastrophenhilfe, auf der Befähigung zur Mitwirkung an internationalen Stabilisierungsoperationen (inklusive Aufgaben der kooperativen Sicherheitspolitik wie Konfliktprävention, militärische Beratung und spezialisierte Elemente für robuste Krisenmanagementaufgaben) sowie auf der Fähigkeit zur umfassenden Früherkennung von Lageveränderungen (Antizipation). In diesen Aufgabenbereichen wird im Vergleich zum gegenwärtigen Zustand ein Fähigkeitsaufbau notwendig sein.

Dies erfordert angesichts der Ressourcenlage eine Redimensionierung der Fähigkeiten in nahezu allen anderen Aufgabenfeldern, speziell in den Bereichen der militärischen Territorialverteidigung gegenüber konventionell ausgetragenen Angriffen von außen, dem Schutz vor Bedrohungen aus der Luft sowie der Teilnahme an militärisch robusten Anfangsoperationen in Form von auch über längeren Zeitraum durchhaltefähigen, geschlossenen Verbänden. Im Unterschied zu anderen stärker fokussierten Profilen erfolgen diese Reduktionen der Fähigkeiten nur soweit, dass eine Rekonstruktionsmöglichkeit sichergestellt bleibt. Bei der internationalen Kooperation werden Formen des „Pooling and Sharing“ bis hin zur „Rollen- und Arbeitsteilung“ im Vordergrund stehen. Die Reduzierung der Ressourcen für Aufgaben im Inland geht einher mit einer höchstmöglichen Kooperation im Rahmen der ressortübergreifenden Umfassenden Sicherheitsvorsorge. Im internationalen Bereich ist eine Beitragsleistung qualitativ etwa wie im heutigen Rahmen vorgesehen, wobei aufgrund der absehbaren Rahmenbedingungen und Ressourcenlage auf Kräfte für spezifische Aufgaben abgezielt wird. Die Möglichkeit zur angemessenen Mitwirkung Österreichs an einer allfälligen EU-Verteidigung bleibt erhalten. Als quantitative Zielgrößen gelten:

- mindestens 1.100 Soldaten im Auslandseinsatz als Dauerleistung,

- mindestens 12.500 Soldaten für Assistenzeinsätze zur Katastrophenhilfe und für sicherheitspolizeiliche Assistenz sowie

- ein Gesamtrahmen von 55.000.

Fazit

Ob der mit dem SipolBer eingeleitete Versuch, die österreichische Sicherheitspolitik auf neue Grundlagen zu stellen, langfristig erfolgreich sein kann, wird insbesondere von folgenden Aspekten abhängen:

- Besteht überhaupt außen- und sicherheitspolitischer Gestaltungswille?

- Kann die Sicherheitsstrategie hinreichend innenpolitische Aufmerksamkeit und Unterstützung sowie breite politische und öffentliche Akzeptanz generieren und die Basis für einen erneuerten sicherheitspolitischen Grundkonsens in Österreich bilden?

- Wird sie hinreichend mit personellen und finanziellen Ressourcen untermauert?

- Werden die erforderlichen gesetzlichen und institutionellen Anpassungen, insbesondere zur Stärkung der gesamtstaatlichen sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit, v.a. der Koordinationsstrukturen, vorgenommen?

- Werden die allgemeinen Zielsetzungen und Orientierungsprinzipien einer österreichischen Sicherheitsstrategie in kohärente Querschnitts- und Teilstrategien sowie in konkrete Maßnahmen und Handlungen umgesetzt?

- Wird es eine klare sicherheits- und verteidigungspolitische Profilentscheidung geben?

Eine erfolgreiche Strategie braucht insbesondere politische Flaggschiff-Projekte. Die Autoren dieses Beitrags plädieren auf der Grundlage der vorgelegten Analyse für vier sicherheitspolitische Ideen:

1. Schaffung eines Bundesamtes für Umfassende Sicherheitspolitik und internationales Krisenmanagement zur gesamtstaatlichen Koordinierung und Administration der nationalen und internationalen Sicherheitsvorsorge,

2. Verabschiedung einer zentraleuropäischen Solidaritätserklärung für den Fall eines Terroranschlags oder einer Natur- bzw. technischen Katastrophe mit grenzüberschreitenden Auswirkungen,

3. Aufstellung einer regionalen zivil-militärischen Solidareinheit sowie längerfristig eines rasch verfügbaren militärischen Krisenreaktionsverbands für anspruchsvolle internationale Krisenmanagementeinsätze und

4. zielgerichtete Umsetzung der Profilvariante F2 und Entwicklung eines davon abgeleiteten internationalen Kooperationsportfolios.

 

Der vorliegende Text basiert auf dem Buchbeitrag „Österreichische Sicherheitspolitik quo vadis?“ In: Johann Pucher, Johann Frank (Hrsg.): Strategie und Sicherheit 2012. Der Gestaltungsspielraum der österreichischen Sicherheitspolitik. Wien, Köln, Weimar: Böhlau-Verlag 2012, S.595-630.

 


ANMERKUNGEN:

[1]) Im Folgenden wird der SipolBer zitiert als „Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie“, herunterzuladen unter <www.bka.gv.at/site/3503/default.aspx>.

[2]) Vgl. Johann Frank, Johann Pucher: Österreichische Sicherheitspolitik europäisch denken. In: Johann Pucher, Johann Frank (Hrsg.): Strategie und Sicherheit 2010. Das strategische Profil der Europäischen Union. Wien 2010, S.407-427.

[3]) Vgl. Andrej Zwitter, Jaap De Wilde: Prismatic Security: Expanding the Copenhagen School to the Local Level. Department of International Relations and International Organization, ISA Convention 2010. Online verfügbar unter <http://www.urg.nl/let/onderwijs/afdelingen/ibio/index>, abgerufen am 22.12.2011.

[4]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.1.

[5]) Whole-of-Government Approach (WoGA).

[6]) Whole-of-Nation Approach (WoNA).

[7]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.4.

[8]) Teilstrategien Außenpolitik, Verteidigungspolitik, innere Sicherheit, Verkehrs- und Infrastrukturpolitik, Bildungs- und Informationspolitik, Wirtschaftspolitik, Landwirtschaftspolitik, Finanzpolitik, IKT-Sicherheit, Gesundheitspolitik.

[9]) Vorausgesetzt, es gibt einen leistungsfähigen gesamtstaatlichen USV-Rahmen.

[10]) Vgl. Johann Frank: Risikoanalyse, Bedrohungsanalyse und Bedrohungswahrnehmung in Österreich. In: Thomas Jäger, Ralph Thiele (Hrsg.): Transformation der Sicherheitspolitik. Deutschland, Österreich, Schweiz im Vergleich. Wiesbaden 2011, S.27-38.

[11]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.10. Cyberangriffe sind hier bewusst als Beispiel und nicht als abschließende Aufzählung angeführt.

[12]) Ziffer 6: „Leistung eines militärischen Solidarbeitrags zum sicherheitspolitischen Handeln der EU“ (in expliziter Abgrenzung zu den solidarischen Krisenmanagement-Beiträgen in Ziffer 5), und an anderer Stelle: „Bewertung und Sicherstellung der Mitwirkungsmöglichkeit … an der gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer Gemeinsamen Verteidigung führen kann“.

[13]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.12.

[14]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.14.

[15]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.3.

[16]) Vgl. Bericht der Bundesregierung zur neuen Österreichischen Sicherheitsstrategie, S.15.

[17]) Unter einem verteidigungspolitischen Profil wird die Option einer möglichen langfristigen Ausrichtung der Verteidigungspolitik bezogen auf Aufgabenpriorisierung und -ausprägung, Europäisierungsgrad und Ausmaß der europäischen und ressortübergreifenden Kooperation unter Bedachtnahme auf verschiedene Umfeldentwicklungen als Grundlage für die weitere Streitkräfteplanung verstanden.

[18]) Die zehn Profilvarianten, die sich aus diesem Prozess ergeben haben, wurden wie folgt bezeichnet: Profilvariante A: Territorialverteidigung und Schutz, B: Vom Krisenmanagement zur gemeinsamen Verteidigung im Rahmen der EU, C: Auslandsoperationen aus humanitären Erwägungen, D: Neues Aufgabenspektrum im Inneren bei Reduktion konventioneller Landesverteidigung, E: Dualer Fokus auf militärische und nicht-militärische Risiken gegenüber Österreich, F1: Flexibel und anpassungsfähig, F2: Gesteigerte nationale und internationale Kooperation, G: Dualer Fokus auf Humanitäre Operationen und innovative Sicherheitskooperation, H: Robustes Stabilisierungsprofil, I: Relevanzverlust.

[19]) Erweiterte militärische Aufgaben inkludieren eine partielle Reduzierung im konventionellen Aufgabenspektrum zugunsten neuer nichtkinetischer Aufgaben. Diese beziehen sich im Inland insbesondere auf Schutzaufgaben und im Ausland auf erweiterte Aufgaben im Rahmen der Konfliktprävention und Krisennachsorge.