Die ATHENA-Finanzierung militärischer EU-Operationen Rückblick auf den Review 2011 und Ausblick bis 2014

Oliver Bringmann

 

Die routinegemäße Überprüfung1) des ATHENA-Finanzierungsmechanismus im zweiten Halbjahr 2011 stellte auch in ihrer vierten Auflage nach 2005, 2006 und 2008 ein Musterbeispiel diplomatischer Verhandlungskunst in den Gremien der EU dar und darf getrost als Blaupause für das Hauptseminar „international negotiations“ betrachtet werden.2) Nach 22 Verhandlungsrunden in der Ratsarbeitsgruppe RELEX (Außenbeziehungen), fünf Befassungen auf Botschafterebene im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) und zweimaliger Befassung im Ministerformat stellte der Review 2011 zumindest hinsichtlich der Anzahl der Sitzungen historisch einen einsamen Rekord dar. Diesem Aufwand steht ein recht mageres Ergebnis gegenüber: Neben einer ganzen Reihe vorwiegend redaktioneller Anpassungen konnten sich die 26 an ATHENA teilnehmenden EU-Mitglieder (alle 27 ohne Dänemark) schlussendlich auf einen Kompromiss verständigen, der insbesondere EU Battle Groups betraf. In einer separaten Ratserklärung, die nicht Bestandteil der neuen ATHENA-Ratsentscheidung3) ist, wurde festgelegt, dass die Kosten für die Verlegung einer EU Battle Group gemeinsam über ATHENA finanziert werden. Diese Ratserklärung, die in einer Vorgängerversion im Grundsatz bereits seit 2006 existiert, ist jedoch zeitlich befristet bis 31. Dezember 2013 und in mehrerlei Hinsicht konditioniert: Gemeinsam finanziert wird nur die Verlegung ins Einsatzgebiet (nicht der Rückweg), nunmehr erweitert auf sämtliche Transportmittel (bislang nur Lufttransport) und nur auf Grundlage eines differenzierten Anreizsystems, das jenen Nationen eine höhere Rückerstattungsquote zuerkennt, die nationale Anstrengungen zum Erwerb und/oder zum Betrieb von strategischen Verlegefähigkeiten unternehmen. Die Entwicklung eines Berechnungsmodells zur abschließenden Festlegung so genannter „flat rates“ wurde im Grundsatz beauftragt; das Ergebnis soll dem Rat zur abschließenden Billigung bis Mitte 2012 vorgelegt werden.

Das zweite wesentliche Ergebnis betraf Rahmenvereinbarungen, also insbesondere Vorhalteverträge mit zivilen Anbietern bestimmter Serviceleistungen (z.B. im Bereich „Life Support“). Hier wurde ATHENA in einem neu eingefügten Art. 11 Abs. 4 erstmals die rechtliche Möglichkeit eingeräumt, auch außerhalb einer bestimmten Operation mit nicht-staatlichen Akteuren Rahmenvereinbarungen zu schließen. Im Zuge der Beratungen gelang es jedoch nicht, diese Regelung auch mit Annex I zu verbinden, was eine gemeinsame Finanzierung auch außerhalb der aktiven Phase von (bestehenden) Operationen ermöglicht hätte. Eine auch nur ausnahmsweise gemeinsame Finanzierung nach Art. 15 Abs. 7 ist damit nicht möglich, da diese voraussetzt, dass es sich um Gemeinkosten während der aktiven Phase einer Operation handelt. Es bleibt abzuwarten, inwieweit eine nicht mit Haushaltsmitteln unterlegbare Regelung von praktischem Nutzen sein wird.

Der Verhandlungsverlauf offenbarte die bekannten dogmatischen Probleme, die auch über den Review 2011 hinaus Bestand haben werden. Während einige Nationen die gemeinsame Finanzierung von EU-geführten Militäroperationen stark ausweiten wollten, befürchteten andere Nationen gerade darin eine unkontrollierbare finanzielle Mehrbelastung. Schließlich litt der Verhandlungsverlauf an einer gewissen thematischen Ferne vieler der handelnden Vertreter: Die federführende Wahrnehmung der Verhandlungen obliegt den Außenministerien, die finanziellen Regelungsinhalte betreffen jedoch zumeist ausschließlich die jeweiligen Verteidigungsministerien. Dieser Umstand stellte sich erneut als praktisches Hindernis dar, da die betreffenden Sitzungsvertreter in der Brüsseler RELEX zumeist ohne persönliche militärische Expertise und haushalterische Kenntnisse auf Grundlage von fachlichen Stellungnahmen der militärischen Experten und Haushaltsfachleute agieren. Oft sind die nationalen Abstimmungsprozesse lang, was faktisch einer unmittelbaren inhaltlich vertieften Befassung mit komplexen Einzelthemen entgegensteht und in der Praxis oftmals zu einer Beschränkung auf redaktionelle Textarbeit führt.

Im Folgenden werden daher zwei Aspekte zum ATHENA Review näher beleuchtet: die inhaltliche Diskussion sowie die praktische Durchführung der Verhandlungen.

 

Vorbemerkung: Die Entwicklung der Finanzierungsbestimmungen für militärische Operationen bei NATO und EU

Im Zuge der Balkankriege Ende der 1990er-Jahre wurde deutlich, dass militärische Operationen der NATO spezifischer Finanzierungsbestimmungen unter den Alliierten bedurften. Die NATO entwickelte daher in zweijährigen Beratungen Ende 1995 ein erstes Finanzierungsdokument zur Operation JOINT ENDEAVOUR,4) dem 1999 ein weiteres5) im Hinblick auf den Operationsplan 10413 der Operation JOINT GUARDIAN folgte. In einem generischen Papier6) wurde 2000 ein für sämtliche (künftigen) NATO-Operationen gültiges Finanzierungsdokument verabschiedet, das 2005 durch ein bis heute gültiges Rahmendokument7) ersetzt wurde, das die Grundlage für die beiden spezifischen Finanzierungsdokumente der Operationen ISAF und KFOR darstellt, die 2006 (ISAF8)) bzw. 2011 (KFOR9)) in Kraft gesetzt wurden.

Die EU sah sich 2002/2003 mit ihrem militärischen Engagement in den Operationen ARTEMIS (in der Demokratischen Republik Kongo) und CONCORDIA (in der früheren jugoslawischen Republik Mazedonien) vor dieselben Herausforderungen gestellt,10) was 2003/2004 zur Entwicklung des für sämtliche EU-geführten militärischen Operationen geltenden Finanzierungsmechanismus ATHENA führte.11) Die ATHENA-Finanzierungsbestimmungen, erstmalig 2004 in Kraft gesetzt, wurden 2005 redaktionell angepasst und in umfassenden Überprüfungen 2006, 2008 und 2011 inhaltlich zum Teil erheblich überarbeitet.

Die ATHENA-Bestimmungen orientierten sich seit Beginn stark an den in der NATO entwickelten Finanzierungskriterien, wonach vom Grundprinzip „costs lie where they fall“ (jeder Teilnehmer trägt seine Kosten selbst) nur in ausgewählten Bereichen abgewichen wird. Stark vereinfacht werden über ATHENA im Wesentlichen nur die einsatzbedingten Mehrkosten (incremental costs) für die Einsatzhauptquartiere und das dort eingesetzte Personal (ohne Personalgrundkosten und „per diems“) gemeinsam finanziert; des Weiteren werden einige „Schlüsselfähigkeiten“ (z.B. medizinische Evakuierung) und vereinzelte Sonderfälle (z.B. EU-Verbandsabzeichen) für die generierten Einsatzkräfte („the forces as a whole“) gemeinsam finanziert. Die NATO-Bestimmungen konnten dabei auf der bestehenden NATO-Kommandostruktur aufbauen, die vollständig NATO-gemeinsam finanziert wird, also durch sämtliche 28 NATO-Mitglieder und anhand eines spezifischen NATO-Kostenteilungsschlüssels: Während die NATO-Operationen auf der militärstrategischen Ebene von Hauptquartieren aus der Kommandostruktur heraus gesteuert werden, die bereits im Friedensbetrieb NATO-gemeinsam finanziert werden, gibt es in der EU per se jedoch keine gemeinsam finanzierte ständige Hauptquartierstruktur. Die militärstrategischen EU-Hauptquartiere (OHQ) müssen durch EU-Mitgliedstaaten kräftegeneriert werden und sind daher in ihrem Grundbetrieb nicht ATHENA-gemeinsam finanziert (z.B. OHQ Northwood für die Operation ATALANTA). Anderes gilt für die Einsatzhauptquartiere der operativ-taktischen Ebene (FHQ), die zumeist erst in einem konkreten Operationsgebiet aufzubauen sind und sowohl in der NATO als auch der EU aus dem jeweiligen Operationshaushalt gemeinsam finanziert werden (Infrastruktur und Betrieb).

 

Die Entwicklung ATHENAs im Zeitraum 2006 bis 2011

Bei der Fortentwicklung der ATHENA-Bestimmungen 2006, 2008 und 2011 ging es im Wesentlichen stets um eine Erweiterung des Umfangs der gemeinsamen Finanzierung in ausgewählten Fähigkeitsbereichen. ATHENA hatte sich von Anfang an als ein sehr flexibler und wirkungsvoller Mechanismus herausgestellt, der es ermöglicht, angemessen und schnell auf neue operative Herausforderungen zu reagieren. Gleichwohl liegt es im Interesse einiger Mitgliedstaaten, das Spektrum der EU-gemeinsamen Finanzierung auf ganz spezifische Fähigkeitsbereiche dauerhaft auszuweiten; sie sind davon überzeugt, dass die zögerliche Praxis der Kräftegenerierung durch einen verstärkten Anreiz zur gemeinsamen Finanzierung durch sämtliche Mitglieder befördert werden könne. Andere Mitgliedstaaten sehen gerade in einer Ausweitung der gemeinsamen Finanzierung den Versuch, fremden nationalen Fähigkeitsaufbau und entsprechende Kräftegestellung auf ihre Kosten auszuweiten: „We’re not gonna pay for others.“ Dieser dogmatische Streit soll hier nicht vertieft werden; man muss jedoch die Grundmuster dieser Argumentation kennen, um die ATHENA-Verhandlungen nachvollziehen zu können.

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass die ATHENA-Kostenteilung, also die Verteilung der jeweiligen finanziellen Anteile am gemeinsam zu finanzierenden Gesamtumfang, streng nach dem jährlich neu festgelegten Schlüssel des Bruttonationaleinkommens (Gross National Income) bemessen wird. Danach bezahlen die „big four“ (Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien) zusammen rund 64% oder knapp zwei Drittel des ATHENA-Haushalts, die übrigen 22 Mitglieder bezahlen zusammen weniger als 36%. Zehn EU-Mitglieder leisten jeweils weniger als 1%. Erschwerend kommt hinzu, dass die nationalen ATHENA-Beiträge, obwohl es sich um Beiträge zu den Kosten militärischer Operationen handelt, nicht durchgängig von den Verteidigungsministerien bezahlt, sondern in fünf Fällen (Österreich, Finnland, Polen, Portugal und - schon wieder Italien [s. big 4]) durch die Außenministerien getragen werden. In drei weiteren Ländern (Malta, Niederlande und Großbritannien) gibt es Mischmodelle bzw. Überlegungen, die Kostentragung zulasten der Außenministerien zu verändern.

Als Hauptdiskussionspunkt über die Jahre stellt sich die strategische Verlegung der Einsatzkräfte dar. Von Beginn (2004) an steht die gemeinsame Finanzierung dieser Kosten gem. Annex III-B unter dem Billigungsvorbehalt allein des Rates. Alle Versuche in den Überprüfungsverhandlungen 2006 und 2008, diese Kosten permanent gemeinsam zu finanzieren (z.B. durch Verlagerung in Annex III-A) und sie damit einer gesonderten Ad-hoc-Beschlussfassung des Rates zu entziehen, scheiterten stets am Veto einiger Nationen, die diese Fähigkeit als eine rein national zu tragende Angelegenheit betrachteten, schon um die Kosten besser zu kontrollieren. Ein zaghafter Versuch des EU-Ratssekretariats 2007, im Rahmen der Vorbereitung der Operation EUFOR Tchad/RCA auf Annex III-B zu rekurrieren, wurde bereits in den informellen Vorberatungen dieser Operation verhindert, belief sich die Kostenschätzung doch auf die stolze Summe von 386 Mio. EUR. Der Rat wurde bislang nie mit einem entsprechenden Fall konfrontiert; es war also nie eine Nation gezwungen, gegen einen solchen konkreten Antrag ihr Veto einlegen zu müssen.

In diesem Zusammenhang stellen EU Battle Groups (EU BG) einen Sonderfall dar. Zwar gelten für Battle Groups keine anderen Finanzierungsregeln als für reguläre, aufwuchsabhängige „slow pace“-Operationen (ATHENA gilt auch für EU BG). Doch wurde im Zuge des ATHENA Review 2006 erstmalig in einer außerhalb der ATHENA-Ratsentscheidung angesiedelten gesonderten Ratserklärung festgelegt, dass unter dort näher bezeichneten Voraussetzungen die strategische Verlegung (nur Hinweg) von EU BG mit Lufttransportmitteln gemeinsam finanziert wird. Diese zeitlich befristete erste Ratserklärung vom 11. Dezember 2006 war 2008 ein erstes Mal und - außerhalb des Verfahrens einer förmlichen ATHENA-Überprüfung - 2009 für weitere zwei Jahre (bis 31. Dezember 2011) verlängert worden. Diese EU-Entwicklung erfolgte nicht zuletzt auch im Licht der parallelen Entwicklung in der NATO, wo für die strategische Verlegung von Einsatzkräften der NATO Response Force (NRF) gleichfalls ein mehrfach verlängerter, zeitlich befristeter Testlauf für deren gemeinsame Finanzierung (nur Hinweg, sämtliche Transportmittel) gilt.12)

Der vorletzten Verlängerung dieser Ratserklärung im Dezember 2008 war ein hartnäckiger Streit zwischen der französischen EU-Ratspräsidentschaft und Großbritannien vorausgegangen, der noch in der Schlussphase der Beratungen den mühsam ausgehandelten Kompromiss zum Gesamtpaket des ATHENA Review 2008 zu gefährden drohte.13) Während die militärische Seite Frankreichs bereit war, das Kompromisspaket zu akzeptieren, das im Ergebnis kaum Änderungen im französischen Sinne enthielt, aber Frankreich den gesichtswahrenden Erfolg eines erfolgreichen Abschlusses der Beratungen innerhalb seiner Präsidentschaft ermöglichte, beharrte zunächst der französische RELEX-Vorsitzende auf einer stark französisch akzentuierten Lösung. Nachdem durch höhere französische Weisung (Elysée) ein Einlenken erreicht wurde, lehnte Großbritannien kurz vor dem EU-Verteidigungsministertreffen das Gesamtpaket im Hinblick auf die zu verlängernde begleitende Ratserklärung zu den EU BG-Transportkosten ab. Erst nach bilateralen Verhandlungen auf hoher Ebene lenkte Großbritannien ein; dafür musste der französische Vorsitz eine Verkürzung der Verlängerungsfrist der Ratserklärung auf ein Jahr konzedieren, andernfalls hätte Frankreich keinerlei Verhandlungsergebnis vorweisen können. Wäre der Gesamtkompromiss nicht beim Verteidigungsministertreffen konsentiert worden, hätte man die Frage beantworten müssen, ob die neue EU-Ratspräsidentschaft (Tschechien) den ATHENA Review überhaupt hätte fortführen können, oder ob der „Review“ nicht schlicht mangels Konsenses hätte als gescheitert betrachtet werden müssen. Bemerkenswert ist, dass die Verlängerungsdiskussion 2009 (um zwei Jahre) weitgehend geräuschlos über die Bühne ging.

Diese Vorgeschichte bildete den Startpunkt für die Beratungen zum ATHENA Review 2011.

 

Inhaltliche Vorbereitung des ATHENA Review 2011

Angesichts der bekannt schwierigen und meist bis zuletzt strittigen Kernfragen nutzte bereits der belgische Vorsitzende des ATHENA Special Committee während der belgischen EU-Ratspräsidentschaft (2. Halbjahr 2010) die Möglichkeit, erste vorbereitende Überlegungen auf Expertenebene aufzunehmen, was in Form einer „academic discussion“ erfolgte und in der das weitere Vorgehen informell festgelegt wurde (Leuven Agreement). Absicht war die frühzeitige Sondierung nationalen Veränderungsbedarfs zur damals gültigen ATHENA-Ratsentscheidung. Diese informellen Überlegungen dienten dem Zweck, die potenziellen Hauptthemen auf möglichst wenige Kernbereiche zu verengen und eine ungefilterte und möglichst von nationaler Weisungs- und Interessenlage unbeeinflusste Expertenbewertung zu entwickeln, um die späteren offiziellen RELEX-Beratungen nicht mit überflüssigem taktischem Störfeuer und nationalen Nebelkerzen zu belasten. Dieser Kick-off-Veranstaltung folgte während der anschließenden ungarischen EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2011 eine ganze Reihe informeller Workshops, die in Fortführung der unter deutscher Leitung des dienstältesten ATHENA-Repräsentanten (Dean) durchgeführten Workshops bereits zum ATHENA Review 2006 abgehalten worden waren. Jede Nation war auf Expertenebene eingeladen und nahm in der Regel auch teil; weitere „externe“ Brüsseler Experten (z.B. EU-Militärstab) wurden ebenso dazu gebeten, wie themenbezogen nationale militärische Fachleute hinzugezogen wurden (z.B. Vertreter des Kommandos Operative Führung Eingreifkräfte aus Ulm). Hier ergab sich ein bemerkenswerter Frontenwechsel gegenüber 2008: Äußerte 2008 v.a. Frankreich größte Bedenken an der Abhaltung informeller Expertengespräche außerhalb des offiziellen Beratungsformats der RELEX, während Großbritannien diese Expertengespräche nutzte, um für seine späteren Positionen zu werben, so war es 2011 genau umgekehrt: Frankreich unterstützte aktiv und mit viel Verve die Gespräche im ersten Halbjahr 2011, während Großbritannien stets mit zwei Vertretern erschien, von denen einer ausschließlich die Aufgabe hatte, formale britische Bedenken gegen diese Art der inhaltlichen Vorbereitung auszudrücken (um nicht zu sagen: Protest einzulegen).

Nach mehreren Brainstorming-Runden und Expertenanhörungen lag der Fokus auf nur noch drei Schwerpunkten:

- den Kosten für die strategische Verlegung von EU BG;

- der Notwendigkeit zum Abschluss von Vorhalte-/Rahmenverträgen mit zivilen Firmen im Hinblick auf die Vorbereitung von EU BG-Verpflichtungen (unabhängig von einem konkreten Einsatz);

- der Einbeziehung der haushalterischen Expertise des Special Committee bei der Erarbeitung der „Referenzsumme“ für eine konkrete militärische Operation durch die RELEX-Gruppe.

Unter Beteiligung des EU-Ratssekretariats kam die Expertengruppe überein, dass die Durchführung des Review 2011 auf drei Körbe verteilt werden solle: Korb 1 betraf die redaktionellen Änderungen, die in Federführung des Ratssekretariats zu erstellen waren. Korb 2 betraf die inhaltlichen Kernfragen. Hierzu wurde ein von den Experten dazu bestimmter „Rapporteur“ (wiederum der „Dean“) gebeten, bis Ende Juni 2011 ein Diskussionspapier (food for thought) auf Grundlage der Expertengespräche für die spätere RELEX-Befassung zu entwerfen, das der ab dem zweiten Halbjahr 2011 amtierende polnische Vorsitzende des ATHENA Special Committee dem polnischen RELEX-Vorsitzenden zur dortigen Einführung übermitteln sollte. Korb 3 betraf einen Punkt, der seitens des EU-Ratssekretariats thematisiert worden war und den in Art. 41 Abs. 3 des Vertrags von Lissabon vorgesehenen „Start-up fund“ betraf. Dieser Start-up Fund, der bereits im schließlich nicht in Kraft getretenen Europäischen Verfassungsentwurf von 2003 enthalten und ungeprüft in den Vertrag von Lissabon (VvL) überführt worden war, ist nach übereinstimmender Auffassung der ATHENA-Experten sowie des EU-Ratssekretariats insofern ein Redaktionsversehen, als er inhaltlich durch den 2004 in Kraft getretenen ATHENA-Mechanismus als überholt betrachtet werden kann. Gleichwohl stellt Art. 41 Abs. 3 VvL eine gewisse Unsicherheit dar, denn er ist rechtswirksam in Kraft getreten und hat das Potenzial, den ATHENA-Mechanismus zu übersteuern und eine haushalterische Zuständigkeit für militärische Operationen bei der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik zu begründen, was wiederum eine ganze Folge von Wirkungen auslösen könnte, inklusive einer Zuständigkeit des Europäischen Parlaments für die Billigung dieser militärischen Operationskosten. Korb 3 spielte schließlich jedoch im ATHENA Review 2011 keinerlei Rolle. Das Gedankenpapier des Rapporteurs (es waren schließlich zwei) wurde Ende Juni 2011 der polnischen Seite nach abschließender Konsentierung im Expertenkreis zur weiteren Veranlassung übermittelt. Damit waren die Grundlagen für einen sinnvollen und sachorientierten Start der RELEX-Beratungen geschaffen. Es sollte jedoch anders kommen.

 

Verlauf der Beratungen zum ATHENA Review 2011

Mit Aufnahme der Beratungen durch RELEX im Juli 2011 änderte sich die Gefechtslage. Es war bereits im Juni deutlich geworden, dass die künftige polnische EU-Ratspräsidentschaft eine „große Lösung“ zur strategischen Verlegung von EU BG favorisierte, d.h. die dauerhafte Verankerung einer solchen Regelung innerhalb der ATHENA-Ratsentscheidung. Die deutsche Verhandlungslinie sah demgegenüber zunächst eine bewusst offene inhaltliche Aussprache vor, wie sie nach deutscher Lesart die sechs Außen- und Verteidigungsminister der so genannten Weimar-Nationen (DEU, FRA, POL) in ihrem Schreiben vom 6. Dezember 2010 an die Hohe Vertreterin zum Ausdruck gebracht hatten: „To prepare the revision of the Athena Mechanism under the Polish Presidency, we will work with you on proposals, including on common funding, aiming at increasing the readiness, deployability and cost-efficiency of the BGs (e.g. strategic lift).“ Diese Änderung der Windrichtung durch den Vorsitz mag dem Umstand gezollt sein, dass in Polen diese Kosten vollständig durch das Außenministerium zu tragen sind (und ein Vertreter des polnischen Außenministeriums in den Vorberatungen nicht anwesend war). Verhandlungstaktisch entschied Polen, dass sich RELEX nach einem kursorischen Durchgang durch das Gesamtpaket ATHENA (in drei RELEX-Sitzungen im Juli 2011) zunächst den redaktionellen Fragen des Korbs 1 zuwenden solle. Der Rest sollte nach der Sommerpause verhandelt werden. Großbritannien erhob in diesen ersten Sitzungen den Einwand, einer Ausweitung der gemeinsamen Finanzierung an keiner Stelle zustimmen zu können. Mit Wiederaufnahme der RELEX-Beratungen im September 2011 (fünf Sitzungen) blieb es bei der Verhandlungslinie, wonach zunächst die redaktionellen Aspekte abzuarbeiten seien. Der im Wesentlichen unkritische Korb 1 konnte ad referendum erst in der zehnten RELEX-Sitzung am 17. Oktober 2011 abgeschlossen werden; dreieinhalb Monate waren vergangen; es blieben de facto nur noch zwei Monate für die „big points“.

Gleichzeitig stellte sich das aus früheren Reviews bekannte Phänomen ein, dass politisch drängende andere Beratungsthemen zunehmend die RELEX-Agenda bestimmten (Sanktionen Libyen, Syrien, Sudan, Weißrussland, Nahostproblematik etc.) und ATHENA in der Prioritätenfolge verdrängten. Im November kam es zu den ersten Sitzungen, die bis spät in die Nacht dauerten. Inhaltlich trat man trotz vereinzeltem Seitenwechsel einzelner Nationen hinsichtlich der Rahmenverträge und der EU BG-Verlegekosten weitgehend auf der Stelle, da insbesondere Irland und Großbritannien ablehnten bzw. ohne Weisung waren und der polnische Vorsitz weiterhin an der „großen Lösung“ festhielt. Eine inhaltlich vertiefte Aussprache insbesondere zur sehr komplexen Verlegekostenproblematik wurde weiterhin nicht geführt und das im Vorfeld durch die Experten vorbereitete Gedankenpapier nicht behandelt. Als Alternative zu einer Verankerung der EU BG-Verlegekosten in der ATHENA-Ratsentscheidung selbst rückte zunehmend die Möglichkeit der Verlängerung einer überarbeiteten begleitenden Ratserklärung in den Fokus. Auch die erste Befassung der Botschafter im AStV am 16. November 2011 brachte keine Fortschritte, da sich weiterhin die Opponenten „dauerhafte Ratsentscheidung“ versus „zeitlich befristete begleitende Ratserklärung“ unversöhnlich gegenüberstanden bzw. die Frage des Ob einer Neuverhandlung/Verlängerung der Ratserklärung bislang überhaupt nicht thematisiert worden war. Der polnische Vorsitz favorisierte bis zur 18. RELEX am 22. November 2011 weiterhin die Lösung über eine Ratsentscheidung, was in der zweiten AStV-Befassung am 23. November 2011 (ATHENA war TOP 14) mangels Aussicht auf Konsens und angesichts des drohenden Scheiterns selbst der Minimallösung schließlich zu dem überraschenden Vorschlag des Vorsitzes einer auf sechs Jahre befristeten Regelung innerhalb des Annex III-A führte, hilfsweise einer Ratserklärung gleicher Geltungsdauer außerhalb der Ratsentscheidung. In der dritten AStV-Befassung am Folgetag (ATHENA war wiederum TOP 14) nahm der Vorsitz erstmalig Abstand von einer Lösung innerhalb der Ratsentscheidung; RELEX wurde mit der Feinabstimmung dieser Ratserklärung beauftragt. Großbritannien beschränkte sich in seiner Einlassung erneut auf Prüfungsvorbehalt, signalisierte allerdings hinsichtlich der Rahmenverträge eine gewisse Gesprächsbereitschaft (wie auch Irland). In den beiden RELEX-Sitzungen am 25. und 28. November 2011 wurden die Feinabstimmungen der Ratserklärung finalisiert; dem AStV sollte das Gesamtpaket (inkl. einer Finanzierungsmöglichkeit für Rahmenverträge in Annex I) am 29. November 2011 zur abschließenden Beratung und Verabschiedung zugeleitet werden. Da diese vierte AStV-Befassung jedoch mit der britischen Einlassung fortbestehenden Ministervorbehalts (zwischenzeitlich war in London ein neuer Verteidigungsminister ernannt worden) endete, sollte nun die abschließende Entscheidung durch den Rat der Verteidigungsminister (VM) am 30. November 2011 erfolgen. Spätestens dann hätte Großbritannien Farbe bekennen müssen; eine gewisse Kompromissbereitschaft hatte Großbritannien auf Arbeitsebene signalisiert. Bei dieser Ratssitzung im Format der VM unter Vorsitz von Baroness Ashton geschah jedoch etwas, was niemand vorhergesehen hatte: Nachdem es zum TOP „Budget 2012 der Europäischen Verteidigungsagentur (EDA)“ zu einer sehr kontroversen Aussprache mit dem neuen britischen Verteidigungsminister gekommen war und die Vorsitzende die Fortführung der Beratungen zum EDA-Haushalt 2012 zurück an die zuständigen Ratsgremien verwiesen hatte, stellte sie bei Aufrufen des nächsten Tagesordnungspunkts „ATHENA Review“ gleich eingangs fest, dass es hierzu bislang keine Einigung gegeben habe, weshalb sie auch dieses Dossier zurückverweise („I’m gonna send it back to the Working Group“). Sichtlich überrascht erhob kein Minister Einspruch, nach 45 Sekunden war ATHENA zurück in den Gremien, ohne Befassung der Minister. In den letzten beiden RELEX-Sitzungen (Nrn. 21 und 22) am 5. und 7. Dezember 2011 konnte dann schnell Konsens erzielt werden: Befristung der Ratserklärung auf nur zwei Jahre, keine Zustimmung zu einer Finanzierung der Rahmenverträge aus Annex I. Im Rat der Umweltminister am 19. Dezember 2011 wurde das Gesamtpaket ATHENA ohne Aussprache gebilligt.


Bewertung des Beratungsverlaufs

Die überraschende Nicht-Entscheidung im Ministerformat am 30. November 2011 mag Anlass zu vielfältiger Spekulation geben. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass es die Vorsitzende aus rein prozessualen Gründen nicht auf einen erneut fruchtlosen Schlagabtausch mit dem britischen Verteidigungsminister ankommen lassen wollte. Im Vorfeld der Ministerbefassung war wiederholt von britischer Seite geäußert worden, dass London erst in diesem Format einer Lösung im Rahmen eines Gesamtpakets zustimmen könnte. Insbesondere bei der Verknüpfung der interessanterweise unstrittigen Rahmenvertragsziffer (Art. 11 Abs. 4) mit der in Annex I aufzunehmenden Finanzierungsmöglichkeit schien eine Einigung in greifbare Nähe gerückt. Da das Dossier jedoch in toto nicht beraten wurde, musste sich Großbritannien dieser Aussprache nicht mehr stellen und konnte in den dann unter großem Zeitdruck erfolgenden Nachverhandlungen auf Arbeitsebene auf seine Ausgangslinie zurückfallen. Ob London am 30. November 2011 tatsächlich einem Kompromiss zugestimmt hätte, bleibt somit ungeklärt; alle Zeichen hatten auf ein Einlenken hingedeutet.

Die Vorbereitung der Beratungen bis zum Beginn der polnischen EU-Ratspräsidentschaft hatte eine vollständige Bestandsaufnahme und eine klare Skizzierung der im Schwerpunkt zu beratenden Themenbereiche ermöglicht. Deutsches Ziel war eine frühzeitige Inhaltsaussprache zur gemeinsamen Finanzierung von strategischen Verlegekosten. Zwar wurde in den RELEX-Beratungen die sachliche Aufteilung der Diskussion auf die verschiedenen Körbe eingehalten, die zähflüssige Aussprache zu eher redaktionellen Themen aus Korb 1 dauerte jedoch viel zu lang. Da es über dreieinhalb Monate keinerlei Befassung mit Korb 2 gab, fehlte schließlich die Zeit. Ein weiteres Manko war die RELEX-Verhandlungsleitung, die durch Polen mit starken nationalen Interessen verbunden worden war. Das bis in den November 2011 dauernde Festhalten an einer unbefristeten Festschreibung der Transportkosten innerhalb des Rechtsaktes stellte nicht nur die deutsche Seite vor eine schwere Belastungsprobe; eine neutrale Mediatorenrolle des Vorsitzes hätte den Prozessverlauf vermutlich erleichtert. Der RELEX-Vorsitz unternahm keinen Versuch einer inhaltlichen Diskussion, sondern zielte frühzeitig auf einen finalen „show-down“ im Ministerformat ab, in der trügerischen Hoffnung, die Beteiligten würden dann schon einlenken, wenn der politische Druck nur groß genug würde. Diese Haltung missachtete die Position einiger Nationen, für die ein Scheitern des Gesamtpakets ein durchaus akzeptables Ergebnis gewesen wäre. Durch Nichtbeachtung der BATNA,14) der „Best Alternative to a Negotiated Agreement“, war aus dem Blick geraten, dass der Abbruch der Beratungen zumindest für Großbritannien auch eine Lösung gewesen wäre. Dies war nur die Folge der zuvor nicht erfolgten Auslotung einer „zone of possible agreement“. London hatte unmissverständlich angekündigt, dass es an keiner Stelle einer dauerhaften Ausweitung der gemeinsamen Finanzierung zustimmen würde, hatte aber auch angedeutet, sich am Ende einem fairen Gesamtpaket nicht zu verschließen. Dass es im Ministerformat nicht mehr dazu kam, dass Großbritannien ein mögliches Verhandlungsangebot unterbreiten konnte, ist bedauerlich. Durch die gescheiterten Beratungen zum EDA-Haushalt 2012 geriet der nachfolgende Tagesordnungspunkt ATHENA am 30. November 2011 zum Kollateralschaden. Es wäre mehr zu erzielen gewesen.

 

Ausblick - ATHENA 2012 ff.

Unmittelbare Folgeaufträge

Mit Abschluss des Review 2011 konnte ein akzeptabler Fortschritt auf niedrigem Niveau erzielt werden. Es gilt nun, die in der begleitenden Ratserklärung festgelegten Rückerstattungsregelungen für strategische Verlegekosten bis Mitte 2012 auszuhandeln, was gemeinsam in der EUMC-Arbeitsgruppe und dem ATHENA Special Committee erfolgen wird. Hinsichtlich der neu geschaffenen Möglichkeit zum Abschluss von Rahmenverträgen (ohne dass diese einer bestimmten Operation zuzurechnen wären) wird das EU-Ratssekretariat nach Wegen suchen müssen, zivile Anbieter solch unterstützender Leistungen auch ohne Möglichkeit einer Bezahlung zu gewinnen.

 

ATHENA innerhalb der GSVP bis 2014

Weiterhin wird die politische Fortentwicklung der GSVP Einfluss auf ATHENA haben, auch ohne dass dies zunächst zu einer weitergehenden Änderung des Rechtsakts von 2011 führen wird. Insbesondere der Hybridcharakter (Comprehensive Approach) einer zunehmend faktischen Verzahnung von militärischen Operationen und zivilen Missionen wird eine klare Trennung der finanziell separaten Verantwortlichkeiten erschweren. Die Diskussion um die Aktivierung des EU-Operationszentrums (OpsCen) als gemeinsames koordinierendes Hauptquartier für die beiden militärischen Operationen EUTM Somalia und EUNAVFOR ATALANTA und die zivile Mission „Regional Maritime Capacity Building“ am Horn von Afrika gibt einen ersten Vorgeschmack künftiger Streitpunkte.

ATHENA konnte bislang stets eine Antwort auf die finanzielle Lösung militärischer Bedürfnisse geben, da der Mechanismus - nicht zuletzt aufgrund seiner speziellen Ausnahmeklausel gem. Art. 15 Abs. 7 - sehr flexibel angelegt ist. Bis zum nächsten turnusgemäßen Review im 2. Halbjahr 2014 (dann unter italienischer Leitung) werden die Lektionen aus den verpassten Chancen 2011 zu lernen sein. Hierzu gehört, dass eine inhaltlich umfassende Vorbereitung außerhalb der RELEX-Gruppe vor offiziellem Verhandlungsbeginn 2014 unabdingbar ist, um den nachfolgenden RELEX-Beratungen ausreichend Substanz zu geben. Die RELEX-Beratungen sollten terminlich gebündelt werden, da eine Verteilung über 22 Sitzungen (wie 2011) wenig sachdienlich ist. Mit fünf RELEX-Befassungen, gegebenenfalls jeweils ganztägig und in monatlichem Abstand, müssten angemessene Fortschritte zu erzielen sein. Eine aktive Einbeziehung der Experten des ATHENA Special Committee wäre insoweit hilfreich, als eine vertiefte Inhaltsaussprache zu Zweck und Zielen von „Common Funding“ militärischer GSVP-Operationen in keinem der bisherigen Reviews erfolgt ist, was aber notwendig wäre.

 

Weitere bis 2014 zu klärende Fragen

Bis zum nächsten Review 2014 wird eine ganze Reihe weiterer Fragen zu klären sein, die bislang nicht ausreichend behandelt wurden.

 

Drittstaatenbeteiligung

Hier wäre zunächst die finanzielle Beteiligung von Drittstaaten an den gemeinsamen Operationskosten zu nennen. Die Teilnahme von Drittstaaten (Nicht-EU) an militärischen GSVP-Operationen ist zwar aus politischen Gründen begrüßenswert. Das bis dato gültige Verfahren einer solchen Teilnahme sieht jedoch vor, dass diese Drittstaaten nicht automatisch einen Beitrag an den gemeinsamen Operationskosten zu entrichten haben, obwohl sie die von den ATHENA-Mitgliedern gemeinsam finanzierten Einrichtungen mitnutzen können. Stattdessen ist vorgesehen, dass eine Entscheidung im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) herbeigeführt wird, in der festgestellt wird, ob der Beitrag dieses Drittstaates zur Operation als „signifikant“ zu bewerten ist. Bislang hat das PSK aus politischen Gründen noch stets diese Signifikanz bejaht, selbst wenn es sich nur um die Teilnahme eines einzelnen Soldaten im Einsatzhauptquartier handelte. Die Kostenfolge ist, dass der Drittstaat von seiner anteiligen Kostentragungspflicht befreit wird. Dies wäre verschmerzbar, solange der Drittstaat lediglich Leistungen in Anspruch nimmt, die ohnehin zur Verfügung stehen und keine weiteren (oder nur unwesentliche) Kosten verursachen (z.B. Mitnutzung der Einsatzinfrastruktur). Anderes gilt jedoch, wenn der Drittstaat für seine angebotenen Leistungen eine Rückerstattung aus dem ATHENA-Haushalt begehrt (weil gemeinsam finanziert), denn dann müssten die ATHENA-Mitglieder tatsächlich selbst (zusätzliche) Zahlungen leisten. Für 2012 zeichnet sich ab, dass z.B. Chile im Rahmen seiner Teilnahme an ALTHEA eine Rückerstattung für die Kosten der Verlegung seines HQ-Personals (Chile - Sarajewo) beantragen wird. Auch die Ukraine hat dargelegt, dass sie für ihr Angebot einer „Maritime Patrol and Surveillance“-Fähigkeit bei ATALANTA die Rückerstattung der einsatzbedingten Mehrausgaben erwarte (auch diese Fähigkeit kann über ATHENA gemeinsam finanziert werden). In beiden Fällen scheint es nicht geboten, dem Drittstaat diese Leistungen zu ersetzen, da ihr Einbringen in die Operation ohne eine Beteiligung an den übrigen Operationskosten eben der politische (und finanzielle) Preis einer Teilnahme ist und keiner Entlohnung bedarf. Die Nicht-Rückerstattung ist die Kehrseite derselben Medaille, wenn keine Einzahlung in das gemeinsame Budget erfolgt: Wer nichts einzahlt, soll auch nichts herausbekommen. Das bisher geübte Verfahren mag politisch gewünscht sein. Es ist jedoch fiskalpolitisch nicht konsistent und bedarf der Korrektur.

 
Fehlende Definition des Rückerstattungsumfangs

Ein weiterer Punkt wäre die exakte Definition der finanziellen Rückerstattungsumfänge einzelner Fähigkeiten oder anders ausgedrückt: die exakte Festlegung des Umfangs einer gemeinsamen Finanzierung für jede einzelne Fähigkeit (scope of elegibility for common funding). Bietet eine Truppenstellernation eine bestimmte Fähigkeit an, die über ATHENA gemeinsam finanziert wird, so stellt sie ATHENA diese Leistung hinsichtlich der einsatzbedingten Mehrausgaben in Rechnung und erhält diese Ausgaben (in dem vom jeweiligen OHQ anerkannten Umfang) zurückerstattet. Angesichts der Komplexität einzelner Fähigkeiten ist dieses Verfahren für die ATHENA-Mitglieder jedoch wenig transparent, und die Entscheidung des Umfangs obliegt de facto letztlich oft dem OHQ. So ist beispielsweise nicht festgelegt, in welchem Umfang die Leistungen eines Einsatzkrankenhauses rückerstattungsfähig sind. Ist es der bloße Betrieb der Liegenschaft (Strom etc.), oder fallen darunter auch die medizinischen Verbrauchsmaterialien (Verbandszeug) oder gar die Personalzusatzkosten (Auslandsverwendungszuschläge des eingesetzten Sanitätspersonals)? Von dieser Festlegung hängt ab, ob die das Einsatzhospital betreibende Nation möglicherweise die Behandlungskosten von den Nutzernationen verlangen kann, was schon aus Haftungsgründen vor Behandlungsbeginn bilateral rechtlich zu vereinbaren wäre. Falls der Betrieb eines solchen Krankenhauses umfassend gemeinsam finanziert würde, wären solche bilateralen Vereinbarungen entbehrlich, und die Betreibernation müsste sich nicht mit monatlichen Einzelabrechnungen an jede Nutzernation wenden.

Ein weiteres Beispiel wären die Zusatzkosten, die durch die Gestellung eines Einsatzhauptquartiers entstehen. Bei einer typischen Landoperation ist das selten ein Problem. Bei ATALANTA ist das FHQ jedoch „afloat“, d.h., es befindet sich an Bord eines kräftegenerierten Flaggschiffs. Die Gestellung eines solchen Flaggschiffs erfordert jedoch infrastrukturell und ausrüstungsseitig oftmals Um- und Einbaumaßnahmen an Bord, um dieses als FHQ afloat aufzurüsten. So erhielt Schweden für sein Flaggschiff Auslagen für den Einbau von INMARSAT-Fähigkeiten zurückerstattet (rd. 1 Mio. EUR). Auch der Einsatz der Fregatte Bayern als FHQ erforderte 2011 einige Einrüstmaßnahmen, die zusätzliche Kosten verursachten. Mit jeder Rotation des FHQ entstehen also oftmals wiederkehrend dieselben Kosten. Theoretisch gehört diese Zusatzausrüstung mit ihrem Einbau eigentumsrechtlich der EU; ihren Ausbau nach Einsatzende zu verlangen, wurde jedoch bislang ebenso wenig beantragt, wie die jeweilige Nation aufgefordert wurde, diese Ausrüstung nach Einsatzende der EU zu einem niedrigeren Preis abzukaufen. Auch dies ist nicht korrekt, denn gemeinsam finanzierte landgestützte HQ-Einrichtung (z.B. Computer) ging bislang stets ins Eigentum der EU über und wurde nach Einsatzende entweder verwertet (d.h. verkauft; die Erlöse flossen als Einnahmen in den ATHENA-Haushalt zurück) oder sie wurden schlicht eingelagert (was kostspielig ist, wie bei EUFOR RD Congo mit der IT-Einrichtung des OHQ und FHQ erfolgt). Aber auch beim Betrieb eines maritimen HQ stellen sich Fragen zu den Zusatzkosten, da das Flaggschiff oftmals auch nationale Aufgaben im Rahmen der Operation unternimmt, die als „kräftegeneriert“ zu bewerten und damit von der Nation selbst zu tragen sind.

Alle diese Fähigkeiten müssten hinsichtlich ihrer einzelnen Kostenbestandteile exakt definiert und einheitlich geregelt werden, um eine möglichst gerechte Gleichbehandlung der Nationen zu gewährleisten.

 

Einer gemeinsamen Finanzierung zu öffnende Fähigkeiten

Schließlich sollte verstärkt der Blick auf Fähigkeitsbereiche gerichtet werden, deren dauerhafte gemeinsame Finanzierung derzeit nicht möglich ist. Hier ist weniger an den nationalen Fähigkeitsaufbau gedacht (s.u. Pooling and Sharing) als an Fähigkeiten, die im Einsatz als „key enabling capabilities“ allen Truppenstellernationen gleichermaßen zugute kommen. Dies betrifft etwa die Einsatzlogistik und den „Contractor Support“. Insbesondere Letzterer (Bereitstellung von Rahmenvorhalteverträgen) sollte gemeinsam finanziert werden, wenngleich die konkrete Abrechnung im Nutzungsfall verbrauchsabhängig auszugestalten wäre. Im Hinblick auf seine Nutzung für EU Battle Groups müsste das Verständnis geweckt werden, dass eine Finanzierung über ATHENA nicht nur für konkrete Operationen, sondern auch für „einsatzgleiche Verpflichtungen“ sinnvoll ist und tatsächlich Geld spart.

Die immer wieder zu vernehmende Forderung nach umfassender ATHENA-gemeinsamer Finanzierung von militärischen Übungen (jenseits MILEX) dürfte hingegen auch künftig am Widerstand der meisten Nationen scheitern, handelt es sich doch im Bereich Übungen, Training und Ausbildung um klassische nationale Aufgaben, die auch national zu bezahlen sind. Etwas anderes könnte allenfalls gelten für die unmittelbare einsatzvorbereitende und mit anderen Truppenstellernationen durchgeführte gemeinsame Ausbildung. Dies entfaltete jedoch bislang in der EU, anders als in der NATO, keine praktische Relevanz. Umso weniger käme eine gemeinsame Finanzierung für die Vorbereitung von EU Battle Groups in Betracht, da es sich hierbei nicht um die Vorbereitung eines konkreten Einsatzes handelt. Eine solche „einsatzgleiche Verpflichtung“ ist ein qualitatives Weniger als der konkrete und sichere Einsatz.

 

Beitritt neuer Mitglieder

Die Absenz des EU-Mitglieds Dänemark durch förmlichen „Opt out“ aus der GSVP ist durchaus als anachronistisch zu bezeichnen, sitzt Dänemark doch während seiner EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2012 etwa der RELEX-Gruppe vor und kann damit an Entscheidungen maßgeblich teilhaben, die eine Kostenfolge für ATHENA auslösen. So ist eine dänische Stimmenthaltung bei PSK-Entscheidungen zur Freistellung von Drittstaaten an den gemeinsamen Kosten einer militärischen GSVP-Operation (s.o.) nicht bekannt.

Zum 1. Juli 2013 ist der Beitritt Kroatiens zur EU und zur Teilnahme an ATHENA vorgesehen. Ein Beitritt zur Jahresmitte bereitet haushaltsseitig Integrationsschwierigkeiten, denn die ersten Zahlungsabrufe an die übrigen 26 Nationen sind dann bereits erfolgt. Wie werden Rückzahlungen ausgeschüttet, falls einzelne ATHENA-Titel am Jahresende nicht vollständig ausgeschöpft sind und zwischenzeitlich eine Vermischung der Einzahlungen zu 26 und zu 27 erfolgt ist?

 

NATO und EU in Zeiten sinkender Verteidigungshaushalte

Neue Herausforderungen werden nach neuen Lösungen verlangen; die nicht zuletzt aufgrund der weltweiten Wirtschaftskrise zum Teil stark sinkenden EU-Verteidigungshaushalte werden jedoch ihren Tribut fordern. Insoweit wird es verstärkt darauf ankommen, mit klugen Lösungen einem nationalen Auszehrungsprozess zu begegnen. „Smart Defence“ (NATO) und „Pooling and Sharing“ (EU) sind mögliche Ansätze, wenngleich diese ausschließlich multinationale Lösungen bedeuten, die in der Regel einer gemeinsamen Finanzierung zu sämtlichen Mitgliedern verschlossen sein werden. Aber auch bei der Finanzierung von Operationen gibt es noch Optimierungspotenzial. Insoweit wird EU-seitig zu beobachten sein, zu welchem Ergebnis im ersten Halbjahr 2012 die NATO-Verhandlungen zur Überprüfung der Finanzierungsverfahren für Operationen führen werden.15) Vielleicht werden die EU-Mitglieder dann auch erkennen, dass es sich bei ATHENA um vergleichsweise „kleines Geld“ handelt: Der deutsche Beitrag zum ATHENA-Budget 2012 beträgt mit rund 6 Mio. EUR noch nicht einmal 0,2 Promille des gesamten deutschen Verteidigungshaushalts. Die NATO benötigt für die Finanzierung ihrer Operationen fast zwanzigmal so viel.

Insgesamt dürfte die EU gut beraten sein, die NATO im Auge zu behalten. Die Neuausrichtung der US-amerikanischen Verteidigungspolitik in den pazifischen Raum wird die NATO nicht unbeeinflusst lassen. Wird sich dann noch die gegenwärtige Klammer des ISAF-Einsatzes von den 28 NATO-Mitgliedern ab 2014 sukzessive lösen, mag dies mit einer weiteren Lockerung der Nordatlantischen Allianz einhergehen, die ohnehin derzeit schon starken Spannungen ausgesetzt ist. Dann wird die Frage in den Mittelpunkt rücken, was die EU alleine und ohne Rückgriff auf eine möglicherweise zunehmend ausgehöhlte NATO fähigkeitsseitig aufbieten kann. Spätestens dann wird deutlich werden, dass die militärische GSVP bislang nur ein Lippenbekenntnis europäischer Politiker ist. Man investiert nicht in sie, weil es ja den „Großen Bruder“ gibt, der bislang noch jedes Problem gelöst hat. Würde er seine helfende Hand zurückziehen, wäre die militärische GSVP nicht mehr wettbewerbsfähig. Europa steht erst ganz am Anfang seiner gemeinsamen militärpolitischen Entwicklung.

Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung des Verfassers wieder.

 


ANMERKUNGEN:

1) Der Verfasser dankt insbesondere den Kollegen des Auswärtigen Amts, VLR I. Klasse Dr. Ulrich Sante, VLR I. Klasse Thomas Schieb, VLR Christoph Hallier, BR’in Angela Ganninger (z.Zt. Athen) und LR I. Klasse Florian Rudolph (z.Zt. Brüssel) für die RELEX-Sitzungsvertretung im Zeitraum 2000 bis 2012, sowie insbesondere Herrn BR I. Klasse Jens Beiküfner (z.Zt. Moskau) für die gute und vertrauensvolle Zusammenarbeit im Themenkomplex ATHENA über viele Jahre.

2) Internationale Verhandlungen werden z.B. gelehrt an der „Fletcher School of Law and Diplomacy“ der Tufts University in Medford, Massachusetts (USA). Auf Grundlage gelungener oder misslungener diplomatischer Beratungsbeispiele werden typische Abläufe theoretisch untersucht und in praktischen Übungen nachgestellt, um insbesondere Nachwuchsdiplomaten auf Tätigkeiten in internationalen Organisationen vorzubereiten.

3) ATHENA Council Decision 2011/871/CFSP of 19 December 2011, veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union vom 23. Dezember 2011 (L 343/35). Die separate Ratserklärung ist lediglich niedergelegt in den Draft Minutes vom 19. März 2012 zur 3139. Sitzung des Rates der EU (im Format der Umweltminister) vom 19. Dezember 2011 (Ratsdokument 18850/11, als Anhang des ATHENA-Dokuments 12-0321 vom 26. März 2012).

4) PO(95)231.

5) PO(INV)(99)21 vom 19. Februar 1999 (Principles for Funding of OPLAN 10413 Operation JOINT GUARDIAN).

6) PO(2000)16 vom 2. Februar 2000 (Funding Policy for Contigency Operations).

7) PO(2005)0098 vom 18. Oktober 2005 (Revised Funding Policy for Non-Article 5 NATO-led Operations).

8) SG(2006)0160-REV1 vom 25. Juli 2006 (Revised Funding Arrangements for ISAF).

9) PO(2011)0154 vom 19. April 2011 (Funding Arrangements for Balkans Joint Operations Area).

10) Der Rat der EU hatte am 17. Juni 2002 eine erste, sehr generische Finanzierungsregelung beschlossen, die bereits die wesentlichen Grundlinien des später entwickelten ATHENA-Mechanismus aufwies; vgl. Council of the European Union, Ratsdokument Nr. 10155/02 (COSDP 186) vom 18. Juni 2002 (Financing of Operations Having Military or Defence Implications).

11) Zur Geschichte und Entwicklung von ATHENA vgl. Annegret Bendiek/Oliver Bringmann: ATHENA und die Finanzierung der militärischen ESVP. In: Militärische Aspekte der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Lichte der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, Hrsg.: Franco Algieri, Sibylle Lang, Michael Staack, Edition Temmen, Bremen 2008, S.102-113; Barbara Kammerbauer: ATHENA - die Finanzierung von Militäroperationen der Europäischen Union. In: Europäische Sicherheit 5/2011, S.32-34; vgl. auch die Antwort der Bundesregierung vom 22. Juni 2006 zur Kleinen Anfrage der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag zu „Die Finanzierung militärischer Einsätze der Europäischen Union über den ATHENA-Mechanismus“. In: Drucksache des Deutschen Bundestages 16/1927.

12) Die mit DSG(2009)0827 vom 1. Oktober 2009 beschlossene NRF-Regelung (Financial Arrangements for NRF(IRF) Deployments and Redeployments and Training and Exercises) ist zeitlich als Testlauf befristet bis zum 31. Dezember 2013. Sie geht von rund 10.000 Einsatzkräften plus 500 PX Hauptquartierpersonal aus und legt für ein Non-Article 5 Einsatz in einem innerafrikanischen Einsatzszenario Gesamttransportkosten in Höhe von rund 125 Mio. EUR zugrunde.

13) Auch der ATHENA Review 2006 konnte erst in der letzten Sekunde konsentiert werden. Im Dezember 2006 tagte bereits der Rat der Außenminister (RAA), als außerhalb der Ministerberatungen in Parallelverhandlungen auf Expertenebene (einzelne Mitglieder des ATHENA Special Committee zusammen mit Vertretern des EU-Ratssekretariats) in der Lobby des Sitzungssaals eine Kompromisssprache gefunden wurde (insbesondere Einführung des neuen Annex III-C), die den Ministern dann als Tischvorlage zur Billigung vorgelegt wurde.

14) Vgl. hierzu: Roger Fisher/William Ury/Bruce Patton: Getting to Yes, 2nd Edition, New York 1991, S.97ff.

15) In einem ersten Entwurf (AC/335-N(2012)0004 vom 15. Februar 2012) legte der Internationale Stab der NATO seine Überlegungen zum Thema „Revising the Funding Arrangements for Alliance Operations and Missions“ vor. In diesen Überlegungen spiegelt sich eine gehörige Skepsis, was die von einigen Nationen behauptete positive Wechselwirkung von NATO-gemeinsamer Finanzierung und dadurch erreichter Verbesserung der Kräftegenerierung für Operationen angeht.